世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)法擋不住利益的嘴，地方政府看重的是完成了補(bǔ)充耕地任務(wù)后能夠得到多少建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)際耕地面積是多了還是少了，它們并不在意。
耕地保護(hù)目標(biāo)出現(xiàn)異化
17日，浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社在京發(fā)布《非傳統(tǒng)安全藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)非傳統(tǒng)安全研究報(bào)告(2013~2014)》。報(bào)告稱(chēng)，我國(guó)耕地大面積減少，一方面說(shuō)明了我國(guó)耕地保護(hù)政策制定的必要性；另一方面也說(shuō)明我國(guó)的耕地保護(hù)政策沒(méi)有得到很好的貫徹和落實(shí)。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉衛(wèi)東介紹，自1986年我國(guó)土地管理行政部門(mén)成立以來(lái)，我國(guó)就實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，并將其作為土地管理的核心目標(biāo)之一，把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”列為我國(guó)的基本國(guó)策。
近年來(lái)，我國(guó)建立了耕地保護(hù)的土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃指標(biāo)控制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批、基本農(nóng)田劃區(qū)定界、建設(shè)占用耕地必須占補(bǔ)平衡、土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾、耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核等一系列制度，并在刑法中設(shè)立了土地犯罪條款，對(duì)破壞耕地、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓土地的不法行為施以刑罰懲治。
但從我國(guó)耕地面積變化情況分析，我國(guó)耕地大面積減少，主要是發(fā)生在我國(guó)出臺(tái)嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策以后。
劉衛(wèi)東介紹，我國(guó)耕地面積變化的實(shí)際情況是1949~1980年我國(guó)耕地面積基本上是不斷增加的。20世紀(jì)80年代初期全國(guó)實(shí)有耕地面積13250~13970萬(wàn)公頃，比1957年增加20%~25%。
據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，我國(guó)歷史峰值為1992年的1.244億公頃，1993~2009年耕地面積持續(xù)減少，2009年耕地面積只有1.1億公頃國(guó)。
國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)顯示，1996~2005年，我國(guó)年均減少耕地1200萬(wàn)畝；“十一五”期間，全國(guó)大規(guī)模推進(jìn)土地整治，2007年耕地減少61萬(wàn)畝，2008年減少29萬(wàn)畝，2009年起則開(kāi)始實(shí)現(xiàn)耕地凈增加。
“對(duì)我國(guó)的耕地保護(hù)政策進(jìn)行分析，不難看出它們主要依靠行政手段。”劉衛(wèi)東說(shuō)，由于耕地單位面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力只相當(dāng)于建設(shè)用地的幾十分之一甚至百分之一，所以地方政府對(duì)耕地保護(hù)政策的落實(shí)存在很大空間，與其說(shuō)是為了保護(hù)耕地，有時(shí)還不如說(shuō)是為了建設(shè)用地指標(biāo)，增加耕地成為擴(kuò)大建設(shè)用地來(lái)源的途徑。
上述藍(lán)皮書(shū)舉例說(shuō)，地方政府根據(jù)土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾新增加的耕地面積給予一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，就容易導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大。由此也產(chǎn)生耕地保護(hù)目標(biāo)的異化，補(bǔ)充耕地是為了擴(kuò)大建設(shè)用地，建設(shè)用地?cái)U(kuò)大又必然占用耕地。
由于建設(shè)用地占用的耕地往往是區(qū)位條件優(yōu)越、土壤熟化程度高的肥沃耕地，而新補(bǔ)充的耕地往往自然條件差、土壤肥力低。我國(guó)建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡，即使保證了耕地面積不減少，很多也沒(méi)有做到質(zhì)量不降低。
研究結(jié)果顯示，我國(guó)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)了各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而環(huán)境污染治理不及時(shí)，又造成了耕地質(zhì)量下降。
2011年公布的全國(guó)農(nóng)用地分等結(jié)果顯示，全國(guó)耕地優(yōu)、高等地仍?xún)H占耕地總面積的33%，平均等別僅處于中等水平，旱地比例超過(guò)一半，水田僅為26%。
據(jù)環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)受污染的耕地約有1.5億畝，其中，污水灌溉污染耕地3250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過(guò)200萬(wàn)畝，合計(jì)約占耕地總面積的1/10以上，并且多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬(wàn)公頃，約占總耕地面積的1/5，其中工業(yè)“三廢”污染耕地1000萬(wàn)公頃。
土地整治變成土地破壞
“我國(guó)許多地方還存在土地整治弄虛作假問(wèn)題。”劉衛(wèi)東說(shuō)。
土地整治指對(duì)低效利用、不合理利用、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地以及未利用土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率和效益的活動(dòng)。土地整治是盤(pán)活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。土地整治包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)三項(xiàng)基本內(nèi)容。
上述藍(lán)皮書(shū)介紹，從地方政府來(lái)看，土地整治的目標(biāo)主要被限定為補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡。
數(shù)據(jù)顯示，通過(guò)土地整治，10多年來(lái)我國(guó)補(bǔ)充耕地面積超過(guò)5000萬(wàn)畝，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田3億多畝。其中在“十一五”期間，全國(guó)批準(zhǔn)土地整治項(xiàng)目12.4萬(wàn)個(gè)，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1.6億畝，實(shí)際新增耕地3100多萬(wàn)畝。
但藍(lán)皮書(shū)稱(chēng)，有的地方土地整治新增加耕地以少報(bào)多、以劣充優(yōu)的情況屢見(jiàn)不鮮。
原石家莊國(guó)土資源局局長(zhǎng)、市地產(chǎn)集團(tuán)董事長(zhǎng)顧旗章虛報(bào)耕地復(fù)墾、占補(bǔ)平衡的面積，并將置換出的建設(shè)用地指標(biāo)倒賣(mài)牟利；陜西省鎮(zhèn)巴縣投資580萬(wàn)元用于農(nóng)田改造，卻使2000畝沃土變荒地。
劉衛(wèi)東說(shuō)，究其原因，一是城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃范圍內(nèi)往往是耕地集中分布的區(qū)域，建設(shè)實(shí)際占用耕地多，不增加耕地就不能實(shí)施建設(shè)；二是各地規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)少，城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)需要的建設(shè)用地多，通過(guò)土地整治增加耕地，按照有關(guān)耕地保護(hù)激勵(lì)政策，可以增加建設(shè)用地指標(biāo)；三是土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)上級(jí)提出了增加耕地面積比例的立項(xiàng)門(mén)檻規(guī)定，土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)后上級(jí)政府會(huì)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，許多地方特別是一些耕地分布集中的地方，即使有土地整治的必要，為了地方利益和順利得到上級(jí)的土地整治補(bǔ)貼，也不得不采取多報(bào)新增加耕地的辦法；四是一些地方耕地后備資源有限，而外商投資踴躍，建設(shè)用地有效需求旺盛，經(jīng)濟(jì)效益突出。
在跨區(qū)進(jìn)行耕地保護(hù)受到限制時(shí)，為了保證建設(shè)用地的有效供給而對(duì)一些宜耕性較差的林地或者園地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，形成了新造的劣質(zhì)耕地，實(shí)際上無(wú)法耕種。有的新造出來(lái)的耕地即使具備耕種條件，不屬于劣質(zhì)耕地，但是由于距離農(nóng)村居民點(diǎn)很遠(yuǎn)，交通不方便，也沒(méi)有人愿意種植。
藍(lán)皮書(shū)稱(chēng)，我國(guó)土地整治工作中存在弄虛作假的行為，同農(nóng)業(yè)用地包括耕地的單位面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出低是相聯(lián)系的，也和土地整治的投入太少和使用不合理有關(guān)。由于農(nóng)用地的單位面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力遠(yuǎn)低于建設(shè)用地，耕地保護(hù)從經(jīng)濟(jì)效益上看不能自發(fā)調(diào)動(dòng)各地政府的積極性，如果沒(méi)有上級(jí)下達(dá)的耕地保護(hù)任務(wù)，很多地方政府是不愿意保護(hù)耕地的。
“換句話(huà)說(shuō)，地方政府看重的是完成了補(bǔ)充耕地任務(wù)后能夠得到多少建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)際耕地面積是多了還是少了，它們并不在意。”劉衛(wèi)東說(shuō)。
藍(lán)皮書(shū)說(shuō)，在土地整治過(guò)程中的弄虛作假，一方面使得土地整而不平，田間道路修而無(wú)用，排灌溝渠設(shè)施漏水嚴(yán)重，水流難以暢通，造出的耕地不能有效利用，造成了巨大的資金浪費(fèi)；另一方面破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了水土流失，有的甚至引發(fā)了自然災(zāi)害。在一些廢棄礦山或有毒元素的集聚地區(qū)，對(duì)地表的不合理干擾也可能引起環(huán)境污染擴(kuò)散，土地整治變成了土地破壞。
