3月16日，全文3萬(wàn)多字，共計(jì)30多章的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正式公布。
其中，強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是《規(guī)劃》的最大亮點(diǎn)。而城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點(diǎn)。城市的建設(shè)需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負(fù)債都比較重，未來(lái)如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點(diǎn)。規(guī)劃提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。
允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來(lái)一系列的聯(lián)動(dòng)改革。例如，需要修改《預(yù)算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定，以及改革當(dāng)前政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。
城鎮(zhèn)化是未來(lái)一段時(shí)間拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大動(dòng)力。在千呼萬(wàn)喚之后，昨日晚間，全文3萬(wàn)多字，共計(jì)30多章的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃揭開(kāi)面紗。
中共中央、國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（下稱《規(guī)劃》），要求切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)，著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問(wèn)題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。
規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利等一系列舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。
按照規(guī)劃，未來(lái)我國(guó)將構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。
建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長(zhǎng)徐洪才介紹，為了避免走彎路，《規(guī)劃》認(rèn)真總結(jié)了我國(guó)近年來(lái)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，包括：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效；城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問(wèn)題日益突出等。
規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，并要求創(chuàng)新體制機(jī)制，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。
目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，也就是說(shuō)城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒(méi)有非農(nóng)人口戶籍，與戶籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)均等化方面存在差距。這樣的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”、“半拉子的城鎮(zhèn)化”。因此，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量十分關(guān)鍵。
按照規(guī)劃，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
不過(guò)，要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)民工的市民化，目前仍面臨著不少障礙。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成此前曾對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》分析，盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，但對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，戶籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問(wèn)題。因此地方政府往往更愿意在城鎮(zhèn)建設(shè)方面著力，而在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面進(jìn)展甚微。
因此，如何建立一個(gè)有效的機(jī)制改變這一困局十分關(guān)鍵?！兑?guī)劃》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。
具體而言，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市社會(huì)的能力。
規(guī)劃指出，各級(jí)政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力。
重點(diǎn)在三四線城市
從城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模來(lái)說(shuō)，目前北上廣深四個(gè)一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)趨于飽和，城市病問(wèn)題日益凸顯。在這種情況下，要再接納大量的人口落戶已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。因此未來(lái)7年，新增的1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重點(diǎn)只能在三四線城市。
對(duì)此，規(guī)劃提出，要實(shí)施差別化落戶政策，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)~100萬(wàn)的城市落戶限制，合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)~300萬(wàn)的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)~500萬(wàn)的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。
廈門市政協(xié)委員、集美大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)李友華說(shuō)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口市民化應(yīng)是梯度轉(zhuǎn)移的過(guò)程，即村鎮(zhèn)人口向三四線城市轉(zhuǎn)移，但目前的情況是，農(nóng)村人口大多直接向一二線城市流動(dòng)，再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉(zhuǎn)移，所以三四線城市一直發(fā)展比較慢。
也正是如此，2012年以來(lái)，在一二線城市樓市迅猛上漲的同時(shí)，不少三四線城市卻出現(xiàn)了過(guò)剩的現(xiàn)象，空城、鬼城頻出。#p#副標(biāo)題#e#
“核心的問(wèn)題在于公共產(chǎn)品的供給。”貴州省政府參事、貴州省社科院城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)胡曉登認(rèn)為，如果好的醫(yī)院、學(xué)校、交通等主要公共產(chǎn)品繼續(xù)集中在一二線大城市，三四線城市就很難真正發(fā)展起來(lái)。
對(duì)此，規(guī)劃提出，要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量。鼓勵(lì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局，依托優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)集聚要素的吸引力。
允許發(fā)行市政債
胡曉登說(shuō)，要切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，就需要配套、系統(tǒng)、整體性的改革。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府的財(cái)政制度和公共產(chǎn)品供給制度做出相應(yīng)調(diào)整。
對(duì)此，規(guī)劃提出，要加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。
其中，城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點(diǎn)。按照規(guī)劃，未來(lái)城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源將有三個(gè)主要途徑。首先，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素。
其次將培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。
城市的建設(shè)需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負(fù)債都比較重，未來(lái)如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點(diǎn)。規(guī)劃提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。
而要讓農(nóng)業(yè)人口能夠順利轉(zhuǎn)移落戶城鎮(zhèn)，住有所居是其中一大關(guān)鍵。規(guī)劃提出，要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。健全保障性住房制度，健全房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制。建立以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)全國(guó)住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)部門信息共享。（第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)）
新型城鎮(zhèn)化突破“錢從何來(lái)”瓶頸
新出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了我國(guó)未來(lái)幾年新型城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)、重大任務(wù)以及具體舉措。與過(guò)去從發(fā)展角度強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化有所不同的是，這份規(guī)劃突出了新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新，提出了新型城鎮(zhèn)所需要推進(jìn)的一系列改革。以改革的突破推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的突破，成為一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。
以融資為例。在新型城鎮(zhèn)化中，無(wú)論解決什么問(wèn)題，一個(gè)核心的問(wèn)題總繞不開(kāi)。這就是“錢從何來(lái)”，也即新型城鎮(zhèn)化的融資機(jī)制如何創(chuàng)新。過(guò)去的城鎮(zhèn)化，客觀上比較依賴土地財(cái)政等非正式的制度安排。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“要地不要人”，其城鎮(zhèn)化的成本確實(shí)偏低，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)化的成本被人為壓低；而且可供出讓的土地還比較多，非透明的地方債務(wù)增長(zhǎng)空間還比較大，勉強(qiáng)可以支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而，兩方面的變化，使得這種非正式的城鎮(zhèn)化融資制度安排難以為繼。
一是這種制度帶來(lái)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越突出，土地財(cái)政引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、征地引發(fā)的社會(huì)矛盾等，都成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素；二是新階段城鎮(zhèn)化的速度要超過(guò)過(guò)去。6年內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)規(guī)劃提出的1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，意味著每年將近1700萬(wàn)人要實(shí)質(zhì)性融入城鎮(zhèn)，即實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化；相比之下，過(guò)去35年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市戶籍人口年均增長(zhǎng)不超過(guò)1000萬(wàn)。戶籍人口城鎮(zhèn)化的提速勢(shì)必帶來(lái)巨大的投資需求，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求巨大。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元。面對(duì)如此之大的資金需求，如果不創(chuàng)新融資機(jī)制恐怕難以承受。
在這個(gè)背景下，規(guī)劃也注重進(jìn)行投融資體制改革設(shè)計(jì)。明確提出了加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。除了在稅制上提出培育地方主體稅種外，在投融資體制上明確提出要建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券?？紤]到當(dāng)前地方債務(wù)壓力，這份規(guī)劃能明確放開(kāi)地方債務(wù)，確為不易。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來(lái)一系列的聯(lián)動(dòng)改革。例如，需要修改《預(yù)算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定；再例如，要市場(chǎng)化地發(fā)行市政債券，需要改革當(dāng)前政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。
在我國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化不僅是個(gè)發(fā)展的問(wèn)題，更是一個(gè)轉(zhuǎn)型與改革的問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，盡管規(guī)劃專門講改革的篇幅并不長(zhǎng)，但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融資改革外，規(guī)劃部署的改革任務(wù)并不少。著眼于2020年的目標(biāo)，需要盡快分解并落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化改革的重大突破。（新京報(bào)）
