“一個幽靈，一個城鎮(zhèn)化的幽靈，在中國游蕩……”有人借用《共產(chǎn)黨宣言》的語式，形容中國城鎮(zhèn)化的風行與影響。

    “城鎮(zhèn)化是一個不可逾越的階段，一篇必須做好的大文章。對于后發(fā)地區(qū)來說，這篇文章更難做，做好也更有意義。”江蘇省宿遷市委書記藍紹敏說。

    近日，記者深入宿遷城鄉(xiāng)采訪，對這個經(jīng)濟后發(fā)快進地區(qū)城鎮(zhèn)化“路徑”的抉擇與進程，進行了一番調(diào)研和梳理，有了一些更新更深的認識和感悟。

    從要素逆向流動到要素優(yōu)化配置

    “三個動力”優(yōu)化城鎮(zhèn)空間新格局

    今年全國兩會上，習近平總書記在江蘇代表團審議時的一番話，藍紹敏記憶深刻：“在推進城鎮(zhèn)化的過程中，過快過慢都不行，重要的是質量。”

    在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化走在全國前列的江蘇，建市最晚、底子最薄、貧困人口最多的宿遷，怎樣才能走出一條既有速度，更有質量的城鎮(zhèn)化新路？

    藍紹敏和市委一班人認為，首先要明了城鎮(zhèn)化主要“化什么”？市內(nèi)外廣泛而深入的調(diào)研，讓他們認清：城鎮(zhèn)化就是要化要素，化利益，化差距。

    成子湖畔的中揚、倉集、屠園三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地處偏僻、交通閉塞，長期發(fā)展緩慢。2011年8月，藍紹敏來中揚鎮(zhèn)毛集村駐點調(diào)研多日，收獲匪淺。

    他了解到“發(fā)展資金不足”，是該村經(jīng)濟發(fā)展繞不開的難題。在更加廣泛的調(diào)研中，他發(fā)現(xiàn)資源、資本、勞力等發(fā)展要素,更多地向城市流動，是全市城鎮(zhèn)化進程緩慢、經(jīng)濟薄弱村發(fā)展困難的重要原因。經(jīng)濟基礎薄弱的宿遷市要推進新型城鎮(zhèn)化，發(fā)展要素的有序流動與合理配置，便顯得尤為重要。

    “城鎮(zhèn)化要化要素，要通過科學合理的規(guī)劃，運用市場和政府‘兩只手’，讓發(fā)展的要素，按照一體化融合的要求，在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間優(yōu)化配置，縮小差距，實現(xiàn)利益平等和諧發(fā)展。”藍紹敏說。

    市委工作會議明確提出建設“一軸兩副九市和特色鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略舉措，更大力度、更為合理地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：集中力量建強9個小城市，立足特色發(fā)展小城鎮(zhèn)，高度關注人的城鎮(zhèn)化，在新的城鎮(zhèn)體系中，突出重點中心鎮(zhèn)地位和作用。

    如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展要素的優(yōu)化配置？代市長王天琦說，以適度的“一軸兩副”的中心強化，加快形成分層拉動、梯度帶動、互促互動的優(yōu)化配置新格局，充分挖掘區(qū)域自身發(fā)展?jié)摿?，避免走重城輕鄉(xiāng)、先城后鄉(xiāng)、先發(fā)展再統(tǒng)籌的老路。

    為了強化城市的拉動和輻射能力，眼下，宿遷中心城市163項重點基礎設施項目正如火如荼地實施，推動中心城區(qū)、洋河新區(qū)、泗陽城區(qū)三大主體實現(xiàn)全方位、高層次的功能互補、設施互用、產(chǎn)業(yè)互動、市場互通、資源互享、要素互流。

    成子湖泗陽片區(qū)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，交通閉塞、產(chǎn)業(yè)薄弱。今年，泗陽縣同時開工從縣城到成子湖片區(qū)的公路和航道建設，項目完工后，到縣城的車程由近1小時縮短為15分鐘左右，一批產(chǎn)業(yè)項目延伸和轉移進來，產(chǎn)業(yè)梯度帶動勢頭正勁。

    打造出“藍色經(jīng)典”名酒的洋河鎮(zhèn)，立足中心城市副中心的定位，充分利用名鎮(zhèn)的品牌功能吸納社會資本，優(yōu)化資源配置，輻射帶動倉集、屠園、鄭樓等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，引導農(nóng)民進鎮(zhèn)就業(yè)、居住、消費、生活，城鄉(xiāng)互促互動效果初顯。

    “城鎮(zhèn)化不單純是在城鎮(zhèn)建幾個小區(qū)，搞幾條街道，而是要讓城鎮(zhèn)成為功能綜合體，讓農(nóng)民跟城里人一樣，有上班的地方，有住的地方，有消費的地方。”藍紹敏說，“九市”的打造，就是要推進“農(nóng)民身邊的城鎮(zhèn)化”。

    作為“九市”之一的沭陽縣賢官鎮(zhèn)，有兩千家農(nóng)戶在鎮(zhèn)區(qū)從事廢舊木材回收加工，形成了華東地區(qū)最大的廢舊木材回收交易市場，平均日交易額達300萬元，帶動周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量農(nóng)民從事廢舊木材回收加工產(chǎn)業(yè)。

    “發(fā)展要素集聚鎮(zhèn)區(qū)，承載和輻射功能顯著增強。”賢官鎮(zhèn)黨委書記陸周介紹說，全鎮(zhèn)已有一半人口和近1萬名外來務工人員集中在鎮(zhèn)區(qū)，3個農(nóng)民集中居住區(qū)可供5000個農(nóng)民進鎮(zhèn)安家，蘇北鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模最大的商業(yè)綜合體也已投入使用。

    從資源要素單純按照市場經(jīng)濟規(guī)律流動，到按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展要素的優(yōu)化配置，宿遷的探索和實踐，帶來的不僅僅是城鎮(zhèn)化進程的加快，更重要的是城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的明晰和豐富，城鎮(zhèn)化質量的注重和提高。

    從“要素驅動”到“創(chuàng)新驅動”發(fā)展

    “四筆大賬”解出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新難題

    經(jīng)濟后發(fā)地區(qū)的城鎮(zhèn)化，怎樣才能避免患上城市病，遏制城鎮(zhèn)蔓延和“攤大餅式擴張”？怎樣才能最大限度避免城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)過的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)、低水平重復建設、群眾利益受損、生態(tài)環(huán)境破壞等弊?。?nbsp;   

    “宿遷是江蘇后發(fā)快進的新興城市，如何走出一條新型城鎮(zhèn)化道路，是我們一直在思考的問題。我們講三句話：立足統(tǒng)籌發(fā)展，注重頂層設計；立足瓶頸化解，注重制度創(chuàng)新；立足民生幸福，注重機制創(chuàng)新。”藍紹敏回答記者說。

    這三句話的一個注釋是，從對等資源過度依賴的“要素驅動”，走向制度和機制“創(chuàng)新驅動”的新天地。他們針對項目建設用地需求逐年上升的實際，在全省首推“地票”交易制度，解決和資本的瓶頸約束，促進資源配置方式的轉變。

    宿城區(qū)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理創(chuàng)新試驗區(qū)”，涉及的倉集、中揚、屠園3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般預算收入分列全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的最后，被稱為“窮三角”。被確立為試驗區(qū)后，“地票”交易制度的實施，很好地解決了和資本的瓶頸約束。

    中揚鎮(zhèn)擁有農(nóng)村居民12731戶，居民總用地13255畝，戶均占地1.04畝。通過整理和“地票”交易，騰出建設用地指標3000畝，將在“交易”中籌集6億多元資金用于城鎮(zhèn)化建設。

    在宿城區(qū)屠園鄉(xiāng)古山河安置小區(qū)，總建筑面積24.2萬平方米。記者見到可容納2098戶的74棟居民住宅樓大部分已經(jīng)封頂。在農(nóng)民集中居住區(qū)建設上，宿遷采取的是“先安置后拆遷”。安置小區(qū)的啟動資金，一部分就來自于“地票”交易。

    古山河以東地區(qū)，通過整理，規(guī)劃新建了1.5萬畝的種源農(nóng)業(yè)基地、5000畝的設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、兩萬畝的生態(tài)優(yōu)質稻米基地和兩個5萬頭養(yǎng)殖規(guī)模的生豬生產(chǎn)基地，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟由分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉變的同時，騰出“地票”資源。

    去年2月，宿遷創(chuàng)造性地提出改革新增建設用地指標和耕地占補平衡指標使用辦法，嘗試把計劃指標的行政指令性安排改為在政府主導下市場化配置，將各類指標在市域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用，探索建立了“地票”交易制度。

    市委常委、秘書長田洪介紹說，通過“地票”交易，由市轄各區(qū)根據(jù)市場來決定自身的用地計劃、需求數(shù)量和使用方向，逐步形成了節(jié)約集約用地的倒逼機制、市場配置資源的創(chuàng)新機制以及規(guī)范農(nóng)村整治的聯(lián)動機制。

    試驗區(qū)規(guī)劃涉及3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的37個村（居），計劃用3年時間建設約180萬平方米住房，安置1.8萬農(nóng)戶。總建筑面積70萬平方米的5個安置點項目已經(jīng)正式開工。通過“地票”交易，宿遷市區(qū)兩級累計為試驗區(qū)安置房建設投入5.1億元。

    “在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化進程中，絕不能簡單滿足于、項目、人口‘三個集中’，更不能單純追求建設用地的節(jié)約和城鄉(xiāng)的置換，一定要始終堅持以人為本、富民優(yōu)先，確保農(nóng)民群眾利益最大化。”藍紹敏說。

    在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化進程中，算好節(jié)約、農(nóng)民增收、集體積累和資金平衡“四筆賬”，是宿遷的一大創(chuàng)造、一個創(chuàng)新。

    算好節(jié)約賬。糧食大縣沭陽183萬人口，耕地保護率近90%。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展用地非常緊張。該縣采取“用好現(xiàn)有的、盤活閑置的、清理未用的、開發(fā)后備的”辦法，插漏補缺、盤活存量、整理莊臺、拆舊蓋新，解決用地難題。

    農(nóng)民增收賬。試驗區(qū)3鄉(xiāng)鎮(zhèn)過去以農(nóng)業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)接近空白。集中居住后，除流轉租金收入外，新增耕地年可帶來流轉效益2600萬元左右，人均年增收210元；安置小區(qū)房屋“兩證”齊全，農(nóng)民可以申請房屋產(chǎn)權質押貸款。

    集體積累賬。泗洪縣石集鄉(xiāng)7萬畝耕地流轉集中后，全部用來種植優(yōu)質稻麥。通過多種途徑，增強集體積累后，機械化程度大大提高，全鄉(xiāng)建成集晾曬、倉儲、烘干、加工一體化的公共服務平臺5個，創(chuàng)出了3個大米品牌。

    資金平衡賬。試驗區(qū)的古山河小區(qū)，24.2萬平方米安置房建設投入3.06億元，拆遷等支出共投入5.41億元；1395畝指標通過“地票”交易獲得資金2.51億元，安置房和部分門面房出售資金2.86億元，共收入5.37億元。收支基本平衡。

    制度和機制的創(chuàng)新，不僅較好地破解了城鎮(zhèn)化建設的資金難題，更有效地解決了農(nóng)民進鎮(zhèn)、進城后的收入問題。2012年，試驗區(qū)農(nóng)民人均純收入達9370元，增幅達15.6%，高于全區(qū)平均增幅2個百分點。

    從“地”的城鎮(zhèn)化到“人”的城鎮(zhèn)化

    “三個同步”走出城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路子

    早在1847年，恩格斯就提出了“城鄉(xiāng)融合”的奮斗目標。他在《共產(chǎn)主義原理》中說道：“通過消除舊的分工，進行生產(chǎn)教育、變換工種、共同享受大家創(chuàng)造出來的福利，以及通過城鄉(xiāng)的融合，使全體成員的才能得到全面的發(fā)展。”

    “因此，我們要避免‘地’的城鎮(zhèn)化偏向，走向‘人’的城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展方向。”藍紹敏介紹說，宿遷在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，算好“四筆賬”的同時，力求推動農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式和社會管理方式“三個同步”轉變和發(fā)展。

    過去，以家庭為單位的傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營方式，讓農(nóng)民“進不了鎮(zhèn)、離不了地、富不了家”?，F(xiàn)在，推進新型城鎮(zhèn)化，根據(jù)農(nóng)民意愿和發(fā)展實際，實行“三集中”以后，農(nóng)民進鎮(zhèn)當工人、靠地變股民，全家有活干。

    “不分男女老少，不問文化高低，不出村口上班，不管風雨賺錢。”說這段順口溜的宿豫區(qū)蔡集鎮(zhèn)張油坊村支書劉寶華介紹說，村里中老年農(nóng)民給創(chuàng)業(yè)企業(yè)做加工，工資性收入占了70%。還吸引了周邊鄰近村組500多人來做加工活計。

    該村在保留人均三分口糧田的基礎上，把剩下的1800多畝全部流轉，共成立16個種、養(yǎng)、加專業(yè)合作社，農(nóng)民全部實行家門口就業(yè)。2011年實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟收入超百萬元，農(nóng)民人均純收入1.2萬多元。

    農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉變，促進了全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。2012年全市高效農(nóng)業(yè)面積累計達343.4萬畝，占耕地面積的52.3%；高效漁業(yè)面積達100萬畝，占養(yǎng)殖總面積的70.6%，農(nóng)民人均純收入9495元，增長13.8%，增幅位居全省第一。

    過去，農(nóng)民分散居住，人畜禽混居，即使集中居住，也是以村為單位的集中，一定程度上造成村莊環(huán)境的臟亂差和浪費，不利于公共基礎設施的建設與完善，生活質量長期得不到根本改進。新型城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)民生活方式循序漸變。

    泗洪縣石集鄉(xiāng)農(nóng)民按照靠近鎮(zhèn)區(qū)、靠近工業(yè)集中區(qū)、靠近主干道選擇集中居住點，全鄉(xiāng)7000戶農(nóng)戶，除1000戶已進縣城買房外，剩余農(nóng)戶大都集中安置到鎮(zhèn)區(qū)，綠化、硬化、亮化配套到位，超市、醫(yī)務室、健身房等服務設施齊全。

    記者踏進汴水新村安置小區(qū)，家住10棟5樓502室的陳愛紅告訴記者，現(xiàn)在她們跟城里人一樣，每天晚飯后都要到街上走走，到小區(qū)超市逛逛，還常到小區(qū)廣場上去跳跳舞。

    農(nóng)民進城進鎮(zhèn)，社會管理方式也順應改變。現(xiàn)在一個社區(qū)容納1000~2000戶，是原來一個自然村莊容量的10倍以上，人口密度增大，服務對象集中，有利于規(guī)范、有序、高效地推動社區(qū)管理，做好群眾工作。

    試驗區(qū)農(nóng)民安置小區(qū)普遍設置社區(qū)黨委（總支）、網(wǎng)格黨支部、樓棟單元黨小組等黨組織，成立社區(qū)管理委員會，實行居民自治；構建“一站式”社區(qū)服務中心，建立行政管理、日常便民、文化體育、醫(yī)療保健等社區(qū)服務體系。

    倉集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)文化廣場每晚有近300名群眾自發(fā)開展廣場舞等娛樂活動。群眾反映：不打牌不賭博，健身好快樂。倉集居委會桃園組鄧純凱還高興地編了個順口溜兒：“集中居住好，蚊蟲不叮咬，兒媳不難找，兒孫上學不用跑……”

    走進泗洪縣梅花鎮(zhèn)趙莊集中居住區(qū)，但見一幢幢兩層小樓，單門獨院，馬頭墻，小青瓦；彎曲的小河，盤繞穿村。站立河邊，看鳥，觀荷，賞魚……這里的農(nóng)民也編了個順口溜兒：“鄉(xiāng)下城里人，個個快活人；城里下鄉(xiāng)人，羨煞鄉(xiāng)下人！”

    農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境和方式的改變，讓不少“鄉(xiāng)下城里人”憑借家門口的“藍天碧水”，坐賺“城里下鄉(xiāng)人”的錢。2012年宿遷市包括鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等在內(nèi)的旅游業(yè)收入達67.52億元，增長49.7%；今年上半年已實現(xiàn)旅游業(yè)總收入51.5億元，均創(chuàng)歷史新高。

    “古宿佳麗地，以原帶江介；東風來幾時，春色香如盡。”明人何九州所吟詠的宿遷故地，曾被六下江南五次駐蹕的乾隆贊嘆為“第一江山春好處”。那被吟詠和贊嘆的，更多的是自然的優(yōu)美與地理的優(yōu)越。

    如今的宿遷，當你足及城鄉(xiāng)深處，你也許不僅會被其自然生態(tài)的優(yōu)美所打動，更會為江蘇這個最年輕、發(fā)展也最快的城市創(chuàng)新發(fā)展的巨變所吸引，對這個后發(fā)快進地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化道路上的探索和實踐，或許也會有不少新的觸動和感悟。