全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個“活化”土地、勞動力、資本和技術等要素的過程,當前，農(nóng)村建設用地中70%是宅基地，大約13萬平方公里，承載帶動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的責任。中央全面深化改革委員會第十四次會議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，通過宅基地“三權分置”還權賦能，將在產(chǎn)業(yè)落地空間、基層自治、社會保障、村莊建設和鄉(xiāng)風文明等方面為鄉(xiāng)村振興提供土地紅利。
2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作啟動后，湖南省繼續(xù)發(fā)揮改革主動性，將試點范圍擴大到瀏陽市、汨羅市、寧遠縣、鳳凰縣4個地區(qū)，各試點地區(qū)因地制宜聚焦重點，制定試點方案和任務清單，完善制度體系，實化改革舉措，圍繞宅基地規(guī)范管理、多元化盤活利用、農(nóng)民權益保障和基層自治的“四條主線”，形成宅基地改革試點與鄉(xiāng)村振興融合推進的“六種模式”，充分釋放改革紅利。
“信息共享”“數(shù)字智治”
湖南4個試點地區(qū)均建成縣級農(nóng)村宅基地信息共享管理平臺，將農(nóng)村宅基地資格權認定、房地一體確權登記頒證、“多規(guī)合一”規(guī)劃編制、基礎信息調(diào)查等相關數(shù)據(jù)導入，該平臺集成地理信息、衛(wèi)星遙感、導航定位、無人機等空間信息調(diào)查技術手段，包括“三權分置”管理系統(tǒng)、“一張圖”GIS管理系統(tǒng)、宅基地審批管理系統(tǒng)等18個模塊。形成便民服務“一云端”、申請審批“一條鏈”、巡查監(jiān)管“一張網(wǎng)”、數(shù)據(jù)管理“一個庫”、綜合利用“一中心”的“五個一”大數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理，為規(guī)范宅基地審批管理和綜合利用提供平臺支撐。
建立產(chǎn)權交易市場平臺。汨羅市成立縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，在全市推行以統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易流程、統(tǒng)一收費標準、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一交易結(jié)算的“八統(tǒng)一”整體運營標準，開展農(nóng)村產(chǎn)權交易一站式服務。
建房審批通過信息管理系統(tǒng)平臺在線完成。申請建房的農(nóng)戶可通過APP在線申請，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關審批部門在線進行審批和聯(lián)審聯(lián)辦，通過平板電腦APP和GPS硬件實行“四到場”制度的全過程監(jiān)管。實現(xiàn)“一個窗口對外受理、多部門內(nèi)部聯(lián)動運行”，簡化審批流程，方便群眾辦事，做到“不見面審批、最多跑一次”。
“規(guī)劃先行”“一張藍圖”
規(guī)劃引領是湖南宅改走在全國前列的法寶，也是湖南宅改充分發(fā)揮政府主導作用的體現(xiàn)。試點一年時間，村莊規(guī)劃編制完成比例達到80%以上。規(guī)劃編制模式步調(diào)一致，根據(jù)集聚提升、城郊融合、特色保護等不同村莊類型分類編制，瀏陽市實施“市鎮(zhèn)同步、鎮(zhèn)村一體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片”的規(guī)劃編制模式。規(guī)劃內(nèi)容切實可行，在新規(guī)中堅持“多規(guī)合一”的原則，嚴格控制建筑面積，加強空間距離管控，農(nóng)房風貌管控，制定農(nóng)村住宅設計風格推薦圖，預留新增用地空間。規(guī)劃成果實際運用方面，將村莊規(guī)劃作為閑置、超標宅基地退出以及新建住房審批、規(guī)范管理的依據(jù)和抓手。
在閑置宅基地退出方面，汨羅市長樂鎮(zhèn)青獅村按照新規(guī)劃退出破舊殘破房、空心房及圍墻，復墾復綠，用于停車場、休閑廣場、公園等公益設施，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境。在農(nóng)民建房方面，瀏陽市、汨羅市打造的集中居住點建設均堅持依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建。在閑置宅基地盤活再利用方面，充分發(fā)揮“規(guī)劃先行”的作用，以“美麗屋場”激活“美麗經(jīng)濟”，充分發(fā)揮村莊建設對產(chǎn)業(yè)振興的促進作用、助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，形成了具有鮮明特色的“閑置農(nóng)房+社會資本+風貌管控”的湖南農(nóng)房盤活模式。
“化散為聚”“現(xiàn)代格局”
湖南在充分尊重農(nóng)民意愿，不強制農(nóng)民搬遷和“上樓”，不提倡、不鼓勵在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外撤并村莊建設大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)的前提下，探索布局富有湖南地域特色和鄉(xiāng)土人情的村民集中居住點。同時，率先在全國提出“村民建房建筑風貌管控”，引導村民建房按住建部門設計圖集和外墻裝修要求進行主體建設和室外裝修，建設主體建筑安全適應、外墻風貌美觀大方的農(nóng)村村民住宅。形成了集農(nóng)房風貌管控、閑置宅基地和農(nóng)房盤活、村民適度集中居住、城鄉(xiāng)合作建房于一體的“湖南村莊建設模式”。
瀏陽市沿溪鎮(zhèn)沙龍村蝴蝶花園現(xiàn)代化小區(qū)總規(guī)劃面積15.6公頃，建成村民別墅86棟，住戶413人。荷文公路完成沿線37公里、480棟農(nóng)房的風貌改造，被譽為“湖南最美鄉(xiāng)村公路”。張坊鎮(zhèn)田溪村54棟農(nóng)村居民房屋改造后，白墻黛瓦、客家風韻，并繪以風景、民俗、社會主義核心價值觀等墻畫，有效植入“旅游+”“生態(tài)+”“文化+”等模式，串點連線成片打造美麗宜居村莊，全方位提升村民居住環(huán)境和精神文化生活。
汨羅鎮(zhèn)武夷山村農(nóng)民建房剛需大，但因處于城鎮(zhèn)建設區(qū)內(nèi)，無法獲批新的建房地，集中打造集中建房點，規(guī)劃布局“化散為聚”，通過統(tǒng)一圖紙、統(tǒng)一設計展現(xiàn)、統(tǒng)一風貌，解決村組環(huán)境、建房、設施等問題，騰退宅基地459畝，流轉(zhuǎn)土地近1000畝。
“市場放活”“要素活力”
湖南積極探索“三權分置”，創(chuàng)制資格權和使用權證認定憑證，明確產(chǎn)權關系，充分利用使用權流轉(zhuǎn)制度、抵押制度、有償退出機制和有償使用制度的宅基地制度改革探索空間。
形成“跨區(qū)流轉(zhuǎn)+擇位競價+合作建房”的住房供地模式。瀏陽市建立縣域內(nèi)(跨村組)取得、流轉(zhuǎn)宅基地的渠道，采取擇位競價，異地集體成員可以通過有償使用的方式跨村組使用宅基地建房。同時允許依法不享有農(nóng)村宅基地資格權的城鎮(zhèn)居民、法人或其他組織與農(nóng)戶合作建房。
形成“土地+資本”的集體經(jīng)濟發(fā)展模式。以出租、出讓、入股、合作、自營等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化研學、游樂園等項目，既有以村委會牽頭、農(nóng)民強強聯(lián)合的自籌聯(lián)合開發(fā)模式，也有與社會資本(旅游公司)合作聯(lián)合開發(fā)模式。汨羅市長樂古街、青獅村飛翔傘項目、“羅城故事”網(wǎng)紅打卡農(nóng)家樂;瀏陽市張坊鎮(zhèn)田溪村“松山屋場”農(nóng)耕文化研學、“紫陽灣移民幸福屋場”親子游樂園;鳳凰縣“竹山鄉(xiāng)居”旅游景區(qū)等已經(jīng)成為全國鄉(xiāng)村振興的示范典型。同時，瀏陽市農(nóng)商行拓展農(nóng)村宅基地使用權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務，有力地保障了農(nóng)民發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)的資金需求。
形成“有償使用”的歷史問題處置模式，保障市場公平。寧遠縣細分六類歷史問題。汨羅市充分尊重群眾主體地位，實行階梯式收費，逐步解決因歷史原因形成的宅基地超標準占用、閑置浪費等問題。
形成“騰退指標+集體收儲”的閑置土地整治模式。對大面積閑置、廢棄的宅基地以及附屬配套設施用地進行集中整理開發(fā)，實施“增減掛”;零散的閑置宅基地由集體收儲，統(tǒng)一開發(fā)或原址改造，靠山吃山靠水吃水，發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)。
“規(guī)范使用”“合法有序”
湖南宅改工作始終堅持保障農(nóng)民土地權益為根本，不盲目追捧大拆大建和盲目流轉(zhuǎn)土地，而是將引導村民有序規(guī)范建房作為重點工作，形成“先批后建、聯(lián)審聯(lián)辦、責任包干動態(tài)巡查、專事執(zhí)法、強化質(zhì)量”的強政策環(huán)境，從行為端口遏制無序建房、亂占耕地建房、質(zhì)量隱患等違建亂象發(fā)生。
審批環(huán)節(jié)建立聯(lián)審聯(lián)辦機制。建立申請、受理、勘察、會審、審核、審批、復核“7環(huán)審批”程序，由鎮(zhèn)長一支筆把控，按照戶申報、村初審、鎮(zhèn)長審批的程序，一戶一檔，六次到場，四輪公開，確保陽光進行，先批后建。
監(jiān)管環(huán)節(jié)建立“網(wǎng)格監(jiān)督、村組管理、綜合執(zhí)法、分片督導、科技支撐”相結(jié)合的網(wǎng)格綜合監(jiān)管體系。建立“包干+巡查+執(zhí)法”的宅基地監(jiān)管機制，組干部、共產(chǎn)黨員、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人大代表、黨代表包戶;村“兩委”干部包組;鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)班子成員包片區(qū);鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(街道辦主任)負總責;縣級領導包聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，把規(guī)范村民建房納入各級干部的績效考核。建立常態(tài)化動態(tài)巡查臺賬制度和定期通報制度。成立農(nóng)村綜合行政執(zhí)法局，內(nèi)設宅基地執(zhí)法中隊，負責全縣域農(nóng)村宅基地和村民建房巡邏執(zhí)法工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍，寧遠縣制定了執(zhí)法“十二步”流程?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)全面推行利用無人機、視頻監(jiān)控等科技手段進行動態(tài)巡查監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)、堅決遏制新增宅基地違法行為。
湖南強化村民建房施工安全監(jiān)管，縣住房和城鄉(xiāng)建設局對農(nóng)村建筑工匠免費提供培訓、“石匠資質(zhì)”認證，建立信用檔案。鳳凰縣開展“工程師”“設計師”下鄉(xiāng)。
“收益共享”“共同富裕”
湖南將集體經(jīng)濟壯大、農(nóng)民富裕、鄉(xiāng)村文化社會效益、生態(tài)效益作為宅基地制度改革的出發(fā)點。
將改革紅利直接“裝進”農(nóng)民的腰包，大大增強了農(nóng)民的獲得感、幸福感。農(nóng)民工不僅通過宅基地和農(nóng)房出租獲得資產(chǎn)性收益，而且在“村鎮(zhèn)+公司+農(nóng)戶”的合作開發(fā)模式中，獲得分紅收入。鳳凰縣探索農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用“三資模式”，2021年盤活利用閑置宅基地368宗56畝，實現(xiàn)旅游分紅447.8萬元;提供就業(yè)崗位457個，人均月工資2500元，村民工資年收入共1370余萬元;傳統(tǒng)村落村集體資源入股年收益達5萬～30萬元;僅宅改參與的鄉(xiāng)村旅游直接帶動群眾就業(yè)3000人以上，實現(xiàn)人均增收2000元以上。
對承載厚重歷史元素的宅基地資源，實行保護優(yōu)先、原址開發(fā)、修舊如舊，傳承歷史文化、紅色基因，留住鄉(xiāng)愁記憶。寧遠縣全縣已開發(fā)建設14處紅色文化教育基地，打造精品景點16處，籌資開發(fā)建設村使館、農(nóng)耕文化展示館36處。鳳凰縣開發(fā)少數(shù)民族村落旅游路線，建設農(nóng)耕文化實景體驗場、鄉(xiāng)村文化舞臺、非遺傳承展示展演基地，在農(nóng)村土地開發(fā)中很好地保護了傳統(tǒng)村落及其文化。
綜上所述，農(nóng)村宅基地制度改革事關廣大農(nóng)民切身利益、事關社會和諧穩(wěn)定大局，湖南以宅基地制度改革為主線，統(tǒng)籌空心村治理、農(nóng)房改造、金融改革、集體建設用地入市等農(nóng)村綜合配套改革，在統(tǒng)籌謀劃協(xié)同推進美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大和農(nóng)民增收致富，助力鄉(xiāng)村振興方面為全國打造了“湖南樣板”，貢獻了“湖南經(jīng)驗”。
(中國礦業(yè)大學(北京)共同富裕研究院執(zhí)行院長 楊璐璐)
