棉花、大豆實施了目標(biāo)價格改革，油菜籽、玉米取消了臨時收儲政策……然而，時至今日，水稻、小麥還在采用13年前開始實行的最低收購價制度。作為我國最重要的糧食作物，水稻和小麥的最低收購價是不是也面臨取消?在部分地區(qū)水稻收割季到來之時，伴隨國家發(fā)展改革委宣布下調(diào)主產(chǎn)區(qū)稻谷最低收購價，這一問題再次引起社會的熱議。
實際上，在稻谷主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)實行最低收購價政策，并于2004年以來首次全面下調(diào)稻谷收購價的消息，是在今年2月由國家發(fā)改委公布的。
水稻作為重要的口糧品種，以其為代表的重要農(nóng)產(chǎn)品價格改革一直備受關(guān)注，但“價補分離”的基本思路已經(jīng)形成，即讓價格反映市場供求關(guān)系、用補貼保障農(nóng)民收入。
當(dāng)然，就整個農(nóng)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)的競爭力并不完全取決于價格改革，而農(nóng)業(yè)支持保護政策也不只有價格改革。專家表示，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)支持保護政策目標(biāo)，要從以往的優(yōu)先保障農(nóng)產(chǎn)品供給、兼顧農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)變到保供給、促增收、可持續(xù)發(fā)展并重，按照比較優(yōu)勢原則，完善農(nóng)業(yè)支持保護政策體系，從而推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
“旱改水”規(guī)模增大
一直在東北地區(qū)從事鹽堿地改良的中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授胡樹文發(fā)現(xiàn)，與往年相比，今年這里水稻種植的面積繼續(xù)擴大。“今年尤為明顯，面積更大。”胡樹文告訴《中國科學(xué)報》記者，他從多方了解到，種植水稻的收益相對更好。
事實上，這跟政策引導(dǎo)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對市場感應(yīng)能力的提高有關(guān)。2016年，國家取消東北地區(qū)玉米臨時收儲制度，實行市場定價、價補分離，玉米種植收益持續(xù)下降。
根據(jù)國家發(fā)改委公布的2017年水稻最低收購價計算，今年粳稻最低收購價雖然降至1.50元/斤，但從2016年種植收益來看，黑龍江普通圓粒水稻種植收益是581元/畝，而玉米收益平均為294元/畝，水稻的種植收益幾乎是玉米收益的兩倍。
據(jù)統(tǒng)計，2016年我國粳稻種植面積約1.39億畝，同比增加300萬畝，增幅2.21%。其中，東北三省共種植水稻8277萬畝，較上年增加288萬畝，增幅3.6%。
有分析人士指出，由于當(dāng)前水稻種植的效益仍高于玉米，因此，有條件的地區(qū)仍在增加“旱改水”的面積，導(dǎo)致東北產(chǎn)區(qū)的粳稻面積仍有可能增加。
這種情況也是國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強擔(dān)憂的。他表示，目前我國水稻政策性庫存超過1億噸，今年秋收糧收儲后，庫存還會進一步增加。“如果出現(xiàn)大面積‘旱改水’問題，也將進一步增加水稻庫存壓力。”
從2004年起，我國開始對水稻實行最低收購價政策，在水稻種植前公布最低收購價。但從2008年開始，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升，為了彌補農(nóng)民種糧成本的快速上升，國家連續(xù)7年較大幅度提高最低收購價。
2016年，國家下調(diào)了早秈稻價格，由每百斤135元略降至133元，給出的理由是綜合考慮糧食生產(chǎn)成本、市場供求、國內(nèi)外市場價格和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面因素，和今年全面下調(diào)的理由一樣。
雖然有專家認為今年水稻最低收購價下調(diào)幅度十分有限，對稻谷種植效益影響不大，但無論如何，稻谷供給側(cè)改革邁出了一小步。
“與玉米相比，水稻主要作為口糧消費，消費用途窄、加工鏈條短、新陳價差大，庫存消化處置難度更大。”程國強認為，當(dāng)前急需對水稻最低收購價政策進行調(diào)整和完善。
價格機制承擔(dān)過多功能
從以水稻、玉米為代表的農(nóng)產(chǎn)品價格改革中不難看出，在原來的調(diào)控體系下，當(dāng)前遇到了兩難的問題：為了應(yīng)對農(nóng)民生產(chǎn)成本上升，不得不提高收購價格;但是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格一旦超過進口的成本價，又會面對國外農(nóng)產(chǎn)品的價格沖擊。
國家發(fā)改委原副主任、國務(wù)院參事杜鷹解釋，原來調(diào)控體系有效運行空間是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本(“地板”價格)和進口成本(“天花板”價格)之間，但隨著“地板”價格不斷上漲和“天花板”價格的不斷擠壓，調(diào)控空間變小了。“這是農(nóng)產(chǎn)品價格體系現(xiàn)在面臨的最突出的問題。”杜鷹說。
從2013年開始，國家發(fā)改委著手研究農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革。研究結(jié)果顯示，現(xiàn)在價格形成機制和收儲制度出現(xiàn)上述問題的根本原因是，實際操作中賦予了最低收購價過度的“保收入”功能。
在杜鷹看來，保障農(nóng)民收入不應(yīng)該由糧食價格機制承擔(dān)，而應(yīng)該由補貼制度完成。“價格應(yīng)該反映供求關(guān)系，而不應(yīng)該是調(diào)節(jié)收入和收入分配的工具。”他表示，以價格保收入是保不住的，還影響了市場價格機制作用的發(fā)揮。
記者在采訪中了解到，國家解決這個問題的思路是實現(xiàn)“價補分離”，即把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來，由補貼制度分擔(dān)，讓農(nóng)產(chǎn)品價格由供求決定，充分發(fā)揮價格對供求的調(diào)節(jié)作用。
但到底要不要取消最低收購價?業(yè)界的聲音還不一致。在杜鷹看來，因稻谷品種的特殊性，還是要堅持價格支持和補貼政策相結(jié)合的辦法。
清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院特約研究員方言認為，探索建立稻谷最低收購價與國內(nèi)外市場價格聯(lián)動機制，最低收購價要隨著市場價格波動適當(dāng)上下浮動，不能只升不降。
“當(dāng)國內(nèi)稻谷價格大大超過國際市場價格、配額關(guān)稅保護失靈之時，隨著糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者逐漸成為糧食生產(chǎn)主體，按面積補貼的操作成本大幅下降，可探索實行目標(biāo)價格改革政策，按差價補貼糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者。”方言說。
價改不是唯一手段
事實上，價格改革只是農(nóng)業(yè)支持保護政策體系的一部分。各國農(nóng)業(yè)支持保護政策體系框架大致相同，但由于各國國情不同，具體農(nóng)業(yè)支持保護政策的側(cè)重點不盡相同。
比如，美國農(nóng)業(yè)資源豐富、農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模大、生產(chǎn)效率高，對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的貢獻度大;而日本受限于地域狹小、資源不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、成本高，對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的依存度大。
在方言看來，雖然兩國在資源稟賦、生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營方式等方面差異較大，但兩國對農(nóng)業(yè)支持和保護的目標(biāo)是一致的，只是側(cè)重點不同。
經(jīng)過多年的經(jīng)驗積累和不斷完善，美國和日本在農(nóng)業(yè)支持保護體系政策建設(shè)上已取得成功。“我國東北、西北等地區(qū)豐富的土地資源與美國相似，南方多為精耕細作的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與日本相似，兩國經(jīng)驗對于研究制定我國不同地區(qū)的差異化政策具有重要借鑒意義。”方言說。
從世界主要國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程看，大多數(shù)國家都經(jīng)歷了農(nóng)產(chǎn)品供給不足、部分農(nóng)產(chǎn)品過剩的歷程，農(nóng)業(yè)支持保護政策也會隨之變化。
“新形勢下，我國必須圍繞保供給、促增收、可持續(xù)的目的，按照比較優(yōu)勢原則，完善農(nóng)業(yè)支持保護政策體系，從而推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”方言說。
以保供給為例，當(dāng)前我國耕地和水資源短缺，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不強，農(nóng)產(chǎn)品成本和質(zhì)量競爭力缺乏，緊急狀態(tài)下以進口保障國內(nèi)重要農(nóng)產(chǎn)品能力較弱。
實際上，無論何時，確保國家糧食安全是農(nóng)業(yè)支持保護政策體系的首要戰(zhàn)略目標(biāo)，同時按照比較優(yōu)勢原則，兼顧棉花、油料、糖料和生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品供給。
此外，方言建議充分利用WTO的“綠箱”政策空間，提高“綠箱”支持水平，更多采用市場手段，避免特定產(chǎn)品的“黃箱”政策超標(biāo)，轉(zhuǎn)變資金支持方式，提高非特定產(chǎn)品的“黃箱”支持水平。
