生態(tài)保護(hù)紅線一定要?jiǎng)澋脤?shí)，管得住，效果好，有權(quán)威，才能真正使生態(tài)保護(hù)紅線成為一條帶“高壓”的“鐵線”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者李紹飛

　　繼18億畝耕地紅線之后，生態(tài)保護(hù)紅線已成為另一條國(guó)家層面的“生命線”，承載了經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的底線思維。

　　作為生態(tài)建設(shè)的重大制度創(chuàng)新，在十八屆三中全會(huì)上，生態(tài)保護(hù)紅線首次被寫入中央文件，成為生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分。

　　2014年年初，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定全面展開，地方相關(guān)試點(diǎn)亦相繼啟動(dòng)。

　　同時(shí)，新修訂的環(huán)保法明確規(guī)定：國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，為生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。然而，生態(tài)保護(hù)紅線從“劃線”到“落地”，仍面臨一系列的困難、挑戰(zhàn)甚至阻力。

　　在全面深化改革的時(shí)代背景下，如何破難攻堅(jiān)，讓生態(tài)保護(hù)紅線制度真正生根發(fā)芽，成為嚴(yán)守生態(tài)安全的“鐵線”，關(guān)系到國(guó)家生態(tài)安全的前景與生態(tài)建設(shè)大業(yè)的成敗。

　　日前，《瞭望》新聞周刊記者獨(dú)家專訪了環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)李干杰。從生態(tài)保護(hù)紅線的提出到入法，從制度建設(shè)中收獲的成績(jī)、經(jīng)驗(yàn)到改革中出現(xiàn)的難題、阻礙，從對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的期盼到相關(guān)制度創(chuàng)新的思考，李干杰全面深入地解讀了生態(tài)保護(hù)紅線制度的意義、內(nèi)涵和方法。

　　生態(tài)紅線已提升到法治高度

　　《瞭望》：“生態(tài)紅線”這個(gè)提法有哪些具體考慮?

　　李干杰：“紅線”概念最早被住建部門用作道路、建筑用地的控制線，隨后“紅線”概念逐漸被國(guó)土、環(huán)保、水利、林業(yè)、海洋等管理部門使用，比如18億畝耕地紅線、生態(tài)紅線及水資源紅線等。因此，“紅線”除了指管控對(duì)象的空間面積和界線外，還包括數(shù)量、比例或限值等方面的管理要求。

　　生態(tài)保護(hù)紅線的提出和實(shí)施對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全意義重大，要想全面理解和認(rèn)識(shí)，必須要從生態(tài)保護(hù)紅線提出的背景和發(fā)展過程兩個(gè)方面說起。

　　生態(tài)保護(hù)紅線最初出現(xiàn)在2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》和《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，其中明確要求“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”?？梢?，生態(tài)保護(hù)紅線的初衷是一條空間界線，劃定生態(tài)紅線的目的是保護(hù)和改善生態(tài)功能，保障國(guó)家生態(tài)安全，同時(shí)對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　《瞭望》：后來具體實(shí)踐中，生態(tài)保護(hù)紅線出現(xiàn)了哪些新的變化?

　　李干杰：生態(tài)保護(hù)紅線的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)層面的深化：一是從單一性的部門管理措施深化為綜合性的政府改革任務(wù)。劃定生態(tài)保護(hù)紅線最初是環(huán)保部推動(dòng)的一項(xiàng)工作，而在十八屆三中全會(huì)成為我國(guó)深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，并明確納入到各級(jí)政府工作目標(biāo)中。

　　二是從行政性的政策要求深化為強(qiáng)制性的法律規(guī)定。2014年4月，新修訂的環(huán)境保護(hù)法第二十九條對(duì)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)定，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)紅線提升到法治高度。

　　三是從單純劃定生態(tài)保護(hù)控制線深化為對(duì)特殊區(qū)域或限值的綜合管控。隨著政府和社會(huì)各界認(rèn)識(shí)的提高和各項(xiàng)工作的開展，劃定紅線以后如何監(jiān)管、補(bǔ)償、考核將更加受到關(guān)注。

　　認(rèn)清五方面內(nèi)涵

　　《瞭望》：目前對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線的認(rèn)識(shí)，普遍的觀點(diǎn)好像就是一條區(qū)域性紅線，在這個(gè)紅線區(qū)域內(nèi)禁止開發(fā)。但生態(tài)保護(hù)涉及到土壤、水、大氣等多方面環(huán)境指標(biāo)，如何全面理解和認(rèn)識(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵?

　　李干杰：目前，無(wú)論從國(guó)家政策性文件要求還是環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線首先是在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的一條空間紅線，需要明確落地并實(shí)施嚴(yán)格管理。

　　同時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線又是基于當(dāng)前我國(guó)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)適時(shí)提出的，不能簡(jiǎn)單地看作只是空間保護(hù)，它還綜合反映了資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等多方面要求，是生態(tài)保護(hù)與環(huán)境管理的一條“高壓線”。

　　劃定生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)該先在空間上確定嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，但空間落地并不是最終目標(biāo)，對(duì)紅線區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境實(shí)施長(zhǎng)期有效保護(hù)與嚴(yán)格監(jiān)管則更為關(guān)鍵。要做到嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線這一點(diǎn)，必須結(jié)合各個(gè)紅線區(qū)域的不同特點(diǎn)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的相關(guān)環(huán)境因子、資源利用和生態(tài)要素實(shí)施嚴(yán)格管理，具體包括水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可控，水、土、生物資源合理、適度、高效利用，從而改善這些區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等基本生態(tài)調(diào)節(jié)與服務(wù)功能。

　　生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵可以概括為以下五個(gè)方面：一是生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)中最重要也是必須保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域，以保障國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

　　二是空間不可替代性。生態(tài)保護(hù)紅線具有顯著的區(qū)域特定性，其保護(hù)對(duì)象和空間邊界相對(duì)固定，一旦劃定不可隨意調(diào)整。

　　三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐性。劃定生態(tài)保護(hù)紅線的最終目標(biāo)是保護(hù)重要自然生態(tài)空間，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

　　四是管理嚴(yán)格性。生態(tài)保護(hù)紅線是一條不可逾越的空間保護(hù)線，紅線區(qū)域應(yīng)在環(huán)境質(zhì)量管理、生態(tài)功能提升、資源合理利用等方面實(shí)施最為嚴(yán)格的管控措施。

　　五是生態(tài)安全格局的基礎(chǔ)框架。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域是保障國(guó)家和地方生態(tài)安全的基本空間要素，是構(gòu)建生態(tài)安全格局的關(guān)鍵組分。

　　統(tǒng)籌國(guó)家生態(tài)安全核心區(qū)

　　《瞭望》：當(dāng)下自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)域已經(jīng)建立了一套保護(hù)辦法，生態(tài)保護(hù)紅線劃定是否會(huì)重新設(shè)立新的規(guī)則?生態(tài)保護(hù)紅線制度如何與原有的生態(tài)功能區(qū)保護(hù)體系相協(xié)調(diào)?

　　李干杰：環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，指明了生態(tài)保護(hù)紅線劃定的重點(diǎn)范圍。

　　當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立各類各級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)域，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、世界自然遺產(chǎn)、飲用水源地等點(diǎn)狀為主分布的各類法定保護(hù)地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)等大尺度保護(hù)區(qū)，但這些區(qū)域相互之間既交叉重疊，又存在保護(hù)空缺;在空間分布與管理上系統(tǒng)性不強(qiáng)，盡管面積很大，但保護(hù)效果距形成穩(wěn)定高效的生態(tài)安全格局仍有不小的差距。

　　因此，劃定生態(tài)保護(hù)紅線的主要目的是從維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的基點(diǎn)出發(fā)，整合現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)地體系，既不是現(xiàn)有的各類保護(hù)區(qū)的簡(jiǎn)單合成，也不是全新劃定保護(hù)地，而是將保障國(guó)家生態(tài)安全的最核心區(qū)域統(tǒng)籌起來。

　　所以說，生態(tài)保護(hù)紅線的管理需要在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上深化改革與創(chuàng)新，整合形成一套更為高效實(shí)用的生態(tài)保護(hù)紅線管理制度。對(duì)于紅線區(qū)域內(nèi)已建的保護(hù)區(qū)，其管理要符合新的紅線管理制度，也要符合已有制度，從嚴(yán)不從寬;對(duì)于新增的紅線區(qū)域，完全按照新的紅線管理辦法來加以管理。紅線管理辦法要因地制宜，根據(jù)其保護(hù)目標(biāo)與類型，既有一般性要求，也有差異化的保護(hù)措施。

　　《瞭望》：生態(tài)保護(hù)紅線劃定方面，部分地區(qū)已經(jīng)開始試點(diǎn)，到目前為止，地方的態(tài)度如何，是否遭遇阻力?

　　李干杰：自2012年初，環(huán)保部就開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定研究和試點(diǎn)工作，出臺(tái)了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南(試行)》，并對(duì)全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)行培訓(xùn)，逐步明確了生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵和劃定要求;環(huán)保部還提出了全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定建議方案(草稿)，與各省區(qū)進(jìn)行了多輪協(xié)調(diào)溝通。

　　從全國(guó)各地生態(tài)保護(hù)紅線劃定進(jìn)展來看，江蘇、天津已經(jīng)完成并由政府發(fā)布實(shí)施，環(huán)保部也先后在內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北、青海等省份開展劃定試點(diǎn)工作，其余絕大部分省份都啟動(dòng)了本轄區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，此外，沈陽(yáng)、廣州、深圳、廈門、武漢、大連等一些地方也開展了生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)工作。

　　到目前為止，全國(guó)上下已基本形成共識(shí)，即為了保障國(guó)家和地方生態(tài)安全，必須要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線;同時(shí)，2015年開始實(shí)施的新環(huán)境保護(hù)法又為劃定生態(tài)保護(hù)紅線提供了法律基礎(chǔ)。但是，要達(dá)到劃定紅線的目標(biāo)，必須要將生態(tài)保護(hù)紅線的邊界落地，將管控措施落實(shí)，只有這樣，才能做到“嚴(yán)守”紅線。

　　由于生態(tài)保護(hù)紅線在一定程度上意味著禁止一切與其生態(tài)功能保護(hù)相違背的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和發(fā)展理念不同的地區(qū)對(duì)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的態(tài)度也不同。

　　一些生態(tài)文明建設(shè)水平較高或發(fā)展理念較先進(jìn)的地區(qū)，政府有能力加大生態(tài)保護(hù)力度，社會(huì)公眾也有強(qiáng)烈的環(huán)境保護(hù)訴求，因此會(huì)積極主動(dòng)地通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的優(yōu)化開發(fā)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，例如江蘇省每個(gè)市縣都劃定了不少于國(guó)土面積20%的紅線區(qū)域。

　　但是也有部分地區(qū)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的慣性思維下，擔(dān)心劃定生態(tài)保護(hù)紅線會(huì)嚴(yán)重制約地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此，對(duì)于這項(xiàng)工作不主動(dòng)、不積極甚至不贊成，影響了劃定工作的整體推進(jìn)。

　　另外，盡管國(guó)家層面通過立法增強(qiáng)了劃定生態(tài)保護(hù)紅線的剛性，但在具體管理措施、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫔形闯雠_(tái)配套政策，也導(dǎo)致了地方政府劃定生態(tài)保護(hù)紅線的信心決心不足，持觀望態(tài)度。

　　讓生態(tài)紅線成為一條“鐵線”

　　《瞭望》：新的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有哪些新的進(jìn)展?

　　李干杰：對(duì)于特定的區(qū)域而言，劃定生態(tài)保護(hù)紅線的同時(shí)，也在一定程度上意味著“犧牲”了發(fā)展機(jī)會(huì)，本著“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”的原則，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域應(yīng)該得到應(yīng)有的生態(tài)補(bǔ)償。

　　應(yīng)該說，中央財(cái)政通過不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，正在建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，既有全面推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的均衡性轉(zhuǎn)移支付，也有引導(dǎo)基層政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

　　此外，還有通過各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予支持，如森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、天然林保護(hù)工程補(bǔ)助政策、鞏固退耕還林和京津風(fēng)沙源治理成果補(bǔ)助政策、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策、跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)等。

　　當(dāng)前，由于全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定尚未全面完成，國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償政策和具體實(shí)施細(xì)節(jié)正在緊鑼密鼓開展研究，將會(huì)在國(guó)家已有生態(tài)補(bǔ)償政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合、細(xì)化，相關(guān)政策將爭(zhēng)取與生態(tài)保護(hù)紅線的管理辦法、評(píng)估考核辦法一起出臺(tái)。

　　《瞭望》：從現(xiàn)實(shí)觀察，生態(tài)保護(hù)紅線從紙面上規(guī)定到真正落地過程中，面臨哪些困難?

　　李干杰：我國(guó)的基本農(nóng)田保護(hù)制度和土地利用規(guī)劃制度落地都?xì)v經(jīng)了很多年，遇到的困難可想而知。生態(tài)保護(hù)紅線要想真正做到“嚴(yán)守”，同樣也要經(jīng)歷從“劃線”到“落地”的過程，而這一過程將更具挑戰(zhàn)性。

　　第一，地方政府既是生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體，又是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維持社會(huì)和諧穩(wěn)定的責(zé)任主體，劃定生態(tài)保護(hù)紅線需要正確處理開發(fā)與保護(hù)的矛盾，國(guó)家和地方對(duì)于劃定生態(tài)保護(hù)紅線的著眼點(diǎn)不盡相同，必然有一個(gè)討論協(xié)調(diào)的過程，在開發(fā)與保護(hù)中尋找平衡點(diǎn)。

　　第二，劃定生態(tài)保護(hù)紅線是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)保護(hù)、污染控制、土地管理、資源開發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域，需要統(tǒng)籌考慮，有序?qū)嵤?，從科學(xué)評(píng)估到邊界落地，再到嚴(yán)格管控需要開展大量基礎(chǔ)性研究與調(diào)查工作，理順組織實(shí)施方式、工作方式。

　　第三，目前生態(tài)保護(hù)紅線作為一項(xiàng)新生事物，仍缺乏有效的制度保障，而相關(guān)政策的制定既要對(duì)現(xiàn)有保護(hù)管理體制進(jìn)行改革，又要考慮到不同行業(yè)部門和地方政府的多方面訴求，因此，紅線落地面臨重大挑戰(zhàn)。

　　《瞭望》：讓這條生命線成為不能越雷池的“鐵線”，我們還需要哪些措施、方法，為這一重大制度得到徹底的執(zhí)行和貫徹提供堅(jiān)實(shí)的保障?

　　李干杰：要想讓生態(tài)保護(hù)紅線成為“鐵線”，必須堅(jiān)定“深化改革”信心，轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)管理體制，必須秉承“依法治國(guó)”理念，建立健全生態(tài)保護(hù)紅線常態(tài)化法律保障體系、制度運(yùn)行體系和配套措施。

　　在法律法規(guī)方面，我們應(yīng)依據(jù)環(huán)境保護(hù)法，盡快制定并力爭(zhēng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例，明確生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的管理要求、責(zé)任主體，理清部門職責(zé)與分工，明確違法行為的界定和處罰標(biāo)準(zhǔn)等。

　　在制度設(shè)計(jì)方面，要建立合理可行的生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)體系和劃定程序要求，確保生態(tài)保護(hù)紅線落到實(shí)地;要研究制定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償辦法，界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償使用方式，讓保護(hù)者受益;要制定實(shí)施科學(xué)公正的生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效考核體系，強(qiáng)化地方政府生態(tài)保護(hù)的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的有效管理。

　　在配套措施方面，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立紅線劃定和管理的跨部門工作機(jī)制，設(shè)立國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線審查委員會(huì)和技術(shù)專家組;建立常態(tài)化的“天地一體化”生態(tài)保護(hù)紅線管控平臺(tái)和監(jiān)測(cè)、監(jiān)察與預(yù)警機(jī)制;構(gòu)建過程透明、公眾參與的信息平臺(tái)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公共參與和監(jiān)督。

　　總之，生態(tài)保護(hù)紅線一定要?jiǎng)澋脤?shí)，管得住，效果好，有權(quán)威，才能真正使生態(tài)保護(hù)紅線成為一條帶“高壓”的“鐵線”。