生態(tài)保護紅線一定要劃得實，管得住，效果好，有權威，才能真正使生態(tài)保護紅線成為一條帶“高壓”的“鐵線”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者李紹飛

　　繼18億畝耕地紅線之后，生態(tài)保護紅線已成為另一條國家層面的“生命線”，承載了經(jīng)濟社會建設的底線思維。

　　作為生態(tài)建設的重大制度創(chuàng)新，在十八屆三中全會上，生態(tài)保護紅線首次被寫入中央文件，成為生態(tài)文明頂層設計的重要組成部分。

　　2014年年初，環(huán)境保護部發(fā)布《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能基線劃定技術指南(試行)》，生態(tài)保護紅線的劃定全面展開，地方相關試點亦相繼啟動。

　　同時，新修訂的環(huán)保法明確規(guī)定：國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護，為生態(tài)保護紅線的實施提供了堅實的法律保障。然而，生態(tài)保護紅線從“劃線”到“落地”，仍面臨一系列的困難、挑戰(zhàn)甚至阻力。

　　在全面深化改革的時代背景下，如何破難攻堅，讓生態(tài)保護紅線制度真正生根發(fā)芽，成為嚴守生態(tài)安全的“鐵線”，關系到國家生態(tài)安全的前景與生態(tài)建設大業(yè)的成敗。

　　日前，《瞭望》新聞周刊記者獨家專訪了環(huán)境保護部副部長李干杰。從生態(tài)保護紅線的提出到入法，從制度建設中收獲的成績、經(jīng)驗到改革中出現(xiàn)的難題、阻礙，從對生態(tài)保護紅線的期盼到相關制度創(chuàng)新的思考，李干杰全面深入地解讀了生態(tài)保護紅線制度的意義、內(nèi)涵和方法。

　　生態(tài)紅線已提升到法治高度

　　《瞭望》：“生態(tài)紅線”這個提法有哪些具體考慮?

　　李干杰：“紅線”概念最早被住建部門用作道路、建筑用地的控制線，隨后“紅線”概念逐漸被國土、環(huán)保、水利、林業(yè)、海洋等管理部門使用，比如18億畝耕地紅線、生態(tài)紅線及水資源紅線等。因此，“紅線”除了指管控對象的空間面積和界線外，還包括數(shù)量、比例或限值等方面的管理要求。

　　生態(tài)保護紅線的提出和實施對維護國家生態(tài)安全意義重大，要想全面理解和認識，必須要從生態(tài)保護紅線提出的背景和發(fā)展過程兩個方面說起。

　　生態(tài)保護紅線最初出現(xiàn)在2011年《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》和《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，其中明確要求“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”?？梢姡鷳B(tài)保護紅線的初衷是一條空間界線，劃定生態(tài)紅線的目的是保護和改善生態(tài)功能，保障國家生態(tài)安全，同時對于促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，推進生態(tài)文明建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　《瞭望》：后來具體實踐中，生態(tài)保護紅線出現(xiàn)了哪些新的變化?

　　李干杰：生態(tài)保護紅線的發(fā)展經(jīng)歷了三個層面的深化：一是從單一性的部門管理措施深化為綜合性的政府改革任務。劃定生態(tài)保護紅線最初是環(huán)保部推動的一項工作，而在十八屆三中全會成為我國深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革、推進生態(tài)文明制度建設的重點任務，并明確納入到各級政府工作目標中。

　　二是從行政性的政策要求深化為強制性的法律規(guī)定。2014年4月，新修訂的環(huán)境保護法第二十九條對劃定生態(tài)保護紅線的規(guī)定，標志著生態(tài)保護紅線提升到法治高度。

　　三是從單純劃定生態(tài)保護控制線深化為對特殊區(qū)域或限值的綜合管控。隨著政府和社會各界認識的提高和各項工作的開展，劃定紅線以后如何監(jiān)管、補償、考核將更加受到關注。

　　認清五方面內(nèi)涵

　　《瞭望》：目前對于生態(tài)保護紅線的認識，普遍的觀點好像就是一條區(qū)域性紅線，在這個紅線區(qū)域內(nèi)禁止開發(fā)。但生態(tài)保護涉及到土壤、水、大氣等多方面環(huán)境指標，如何全面理解和認識生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵?

　　李干杰：目前，無論從國家政策性文件要求還是環(huán)境保護法規(guī)定，生態(tài)保護紅線首先是在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的一條空間紅線，需要明確落地并實施嚴格管理。

　　同時，生態(tài)保護紅線又是基于當前我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢適時提出的，不能簡單地看作只是空間保護，它還綜合反映了資源、環(huán)境和生態(tài)保護等多方面要求，是生態(tài)保護與環(huán)境管理的一條“高壓線”。

　　劃定生態(tài)保護紅線應該先在空間上確定嚴格保護的區(qū)域，但空間落地并不是最終目標，對紅線區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境實施長期有效保護與嚴格監(jiān)管則更為關鍵。要做到嚴守生態(tài)保護紅線這一點，必須結合各個紅線區(qū)域的不同特點，對區(qū)域內(nèi)的相關環(huán)境因子、資源利用和生態(tài)要素實施嚴格管理，具體包括水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境質(zhì)量達標，生態(tài)環(huán)境風險可控，水、土、生物資源合理、適度、高效利用，從而改善這些區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護等基本生態(tài)調(diào)節(jié)與服務功能。

　　生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵可以概括為以下五個方面：一是生態(tài)保護的關鍵區(qū)域。生態(tài)保護紅線是重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)中最重要也是必須保護的關鍵區(qū)域，以保障國家生態(tài)環(huán)境安全，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

　　二是空間不可替代性。生態(tài)保護紅線具有顯著的區(qū)域特定性，其保護對象和空間邊界相對固定，一旦劃定不可隨意調(diào)整。

　　三是經(jīng)濟社會支撐性。劃定生態(tài)保護紅線的最終目標是保護重要自然生態(tài)空間，維護生態(tài)系統(tǒng)功能，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

　　四是管理嚴格性。生態(tài)保護紅線是一條不可逾越的空間保護線，紅線區(qū)域應在環(huán)境質(zhì)量管理、生態(tài)功能提升、資源合理利用等方面實施最為嚴格的管控措施。

　　五是生態(tài)安全格局的基礎框架。生態(tài)保護紅線區(qū)域是保障國家和地方生態(tài)安全的基本空間要素，是構建生態(tài)安全格局的關鍵組分。

　　統(tǒng)籌國家生態(tài)安全核心區(qū)

　　《瞭望》：當下自然保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)域已經(jīng)建立了一套保護辦法，生態(tài)保護紅線劃定是否會重新設立新的規(guī)則?生態(tài)保護紅線制度如何與原有的生態(tài)功能區(qū)保護體系相協(xié)調(diào)?

　　李干杰：環(huán)境保護法規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，指明了生態(tài)保護紅線劃定的重點范圍。

　　當前，我國已經(jīng)建立各類各級生態(tài)保護區(qū)域，包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、世界自然遺產(chǎn)、飲用水源地等點狀為主分布的各類法定保護地和重點生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)等大尺度保護區(qū)，但這些區(qū)域相互之間既交叉重疊，又存在保護空缺;在空間分布與管理上系統(tǒng)性不強，盡管面積很大，但保護效果距形成穩(wěn)定高效的生態(tài)安全格局仍有不小的差距。

　　因此，劃定生態(tài)保護紅線的主要目的是從維護國家生態(tài)安全的基點出發(fā)，整合現(xiàn)有的生態(tài)保護地體系，既不是現(xiàn)有的各類保護區(qū)的簡單合成，也不是全新劃定保護地，而是將保障國家生態(tài)安全的最核心區(qū)域統(tǒng)籌起來。

　　所以說，生態(tài)保護紅線的管理需要在現(xiàn)有管理體制基礎上深化改革與創(chuàng)新，整合形成一套更為高效實用的生態(tài)保護紅線管理制度。對于紅線區(qū)域內(nèi)已建的保護區(qū)，其管理要符合新的紅線管理制度，也要符合已有制度，從嚴不從寬;對于新增的紅線區(qū)域，完全按照新的紅線管理辦法來加以管理。紅線管理辦法要因地制宜，根據(jù)其保護目標與類型，既有一般性要求，也有差異化的保護措施。

　　《瞭望》：生態(tài)保護紅線劃定方面，部分地區(qū)已經(jīng)開始試點，到目前為止，地方的態(tài)度如何，是否遭遇阻力?

　　李干杰：自2012年初，環(huán)保部就開展生態(tài)保護紅線劃定研究和試點工作，出臺了《生態(tài)保護紅線劃定技術指南(試行)》，并對全國環(huán)保系統(tǒng)進行培訓，逐步明確了生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵和劃定要求;環(huán)保部還提出了全國生態(tài)保護紅線劃定建議方案(草稿)，與各省區(qū)進行了多輪協(xié)調(diào)溝通。

　　從全國各地生態(tài)保護紅線劃定進展來看，江蘇、天津已經(jīng)完成并由政府發(fā)布實施，環(huán)保部也先后在內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北、青海等省份開展劃定試點工作，其余絕大部分省份都啟動了本轄區(qū)生態(tài)保護紅線劃定工作，此外，沈陽、廣州、深圳、廈門、武漢、大連等一些地方也開展了生態(tài)保護紅線相關工作。

　　到目前為止，全國上下已基本形成共識，即為了保障國家和地方生態(tài)安全，必須要劃定生態(tài)保護紅線;同時，2015年開始實施的新環(huán)境保護法又為劃定生態(tài)保護紅線提供了法律基礎。但是，要達到劃定紅線的目標，必須要將生態(tài)保護紅線的邊界落地，將管控措施落實，只有這樣，才能做到“嚴守”紅線。

　　由于生態(tài)保護紅線在一定程度上意味著禁止一切與其生態(tài)功能保護相違背的開發(fā)建設活動，經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展理念不同的地區(qū)對劃定生態(tài)保護紅線的態(tài)度也不同。

　　一些生態(tài)文明建設水平較高或發(fā)展理念較先進的地區(qū)，政府有能力加大生態(tài)保護力度，社會公眾也有強烈的環(huán)境保護訴求，因此會積極主動地通過劃定生態(tài)保護紅線實現(xiàn)國土空間的優(yōu)化開發(fā)，促進人與自然和諧發(fā)展，例如江蘇省每個市縣都劃定了不少于國土面積20%的紅線區(qū)域。

　　但是也有部分地區(qū)，在發(fā)展經(jīng)濟優(yōu)先的慣性思維下，擔心劃定生態(tài)保護紅線會嚴重制約地方經(jīng)濟增長，因此，對于這項工作不主動、不積極甚至不贊成，影響了劃定工作的整體推進。

　　另外，盡管國家層面通過立法增強了劃定生態(tài)保護紅線的剛性，但在具體管理措施、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)補償?shù)确矫嫔形闯雠_配套政策，也導致了地方政府劃定生態(tài)保護紅線的信心決心不足，持觀望態(tài)度。

　　讓生態(tài)紅線成為一條“鐵線”

　　《瞭望》：新的生態(tài)補償機制有哪些新的進展?

　　李干杰：對于特定的區(qū)域而言，劃定生態(tài)保護紅線的同時，也在一定程度上意味著“犧牲”了發(fā)展機會，本著“誰保護，誰受益”的原則，生態(tài)保護紅線區(qū)域應該得到應有的生態(tài)補償。

　　應該說，中央財政通過不斷加大財政轉移支付力度，正在建立和完善生態(tài)補償機制，在現(xiàn)行財政轉移支付體系中，既有全面推動基本公共服務均等化為目標的均衡性轉移支付，也有引導基層政府加強生態(tài)環(huán)境保護的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付。

　　此外，還有通過各類專項轉移支付對生態(tài)環(huán)境保護給予支持，如森林生態(tài)效益補償基金、天然林保護工程補助政策、鞏固退耕還林和京津風沙源治理成果補助政策、草原生態(tài)保護補助獎勵政策、跨省流域水環(huán)境補償試點等。

　　當前，由于全國生態(tài)保護紅線劃定尚未全面完成，國家對生態(tài)保護紅線區(qū)域的生態(tài)補償政策和具體實施細節(jié)正在緊鑼密鼓開展研究，將會在國家已有生態(tài)補償政策基礎上，進一步整合、細化，相關政策將爭取與生態(tài)保護紅線的管理辦法、評估考核辦法一起出臺。

　　《瞭望》：從現(xiàn)實觀察，生態(tài)保護紅線從紙面上規(guī)定到真正落地過程中，面臨哪些困難?

　　李干杰：我國的基本農(nóng)田保護制度和土地利用規(guī)劃制度落地都歷經(jīng)了很多年，遇到的困難可想而知。生態(tài)保護紅線要想真正做到“嚴守”，同樣也要經(jīng)歷從“劃線”到“落地”的過程，而這一過程將更具挑戰(zhàn)性。

　　第一，地方政府既是生態(tài)保護的責任主體，又是發(fā)展經(jīng)濟、維持社會和諧穩(wěn)定的責任主體，劃定生態(tài)保護紅線需要正確處理開發(fā)與保護的矛盾，國家和地方對于劃定生態(tài)保護紅線的著眼點不盡相同，必然有一個討論協(xié)調(diào)的過程，在開發(fā)與保護中尋找平衡點。

　　第二，劃定生態(tài)保護紅線是一項系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)保護、污染控制、土地管理、資源開發(fā)等多個領域，需要統(tǒng)籌考慮，有序實施，從科學評估到邊界落地，再到嚴格管控需要開展大量基礎性研究與調(diào)查工作，理順組織實施方式、工作方式。

　　第三，目前生態(tài)保護紅線作為一項新生事物，仍缺乏有效的制度保障，而相關政策的制定既要對現(xiàn)有保護管理體制進行改革，又要考慮到不同行業(yè)部門和地方政府的多方面訴求，因此，紅線落地面臨重大挑戰(zhàn)。

　　《瞭望》：讓這條生命線成為不能越雷池的“鐵線”，我們還需要哪些措施、方法，為這一重大制度得到徹底的執(zhí)行和貫徹提供堅實的保障?

　　李干杰：要想讓生態(tài)保護紅線成為“鐵線”，必須堅定“深化改革”信心，轉變生態(tài)保護管理體制，必須秉承“依法治國”理念，建立健全生態(tài)保護紅線常態(tài)化法律保障體系、制度運行體系和配套措施。

　　在法律法規(guī)方面，我們應依據(jù)環(huán)境保護法，盡快制定并力爭國務院出臺生態(tài)保護紅線管理條例，明確生態(tài)保護紅線區(qū)域的管理要求、責任主體，理清部門職責與分工，明確違法行為的界定和處罰標準等。

　　在制度設計方面，要建立合理可行的生態(tài)保護紅線劃定技術體系和劃定程序要求，確保生態(tài)保護紅線落到實地;要研究制定生態(tài)保護紅線區(qū)域生態(tài)補償辦法，界定補償標準和補償使用方式，讓保護者受益;要制定實施科學公正的生態(tài)保護紅線績效考核體系，強化地方政府生態(tài)保護的責任意識，促進生態(tài)保護紅線區(qū)域的有效管理。

　　在配套措施方面，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立紅線劃定和管理的跨部門工作機制，設立國家生態(tài)保護紅線審查委員會和技術專家組;建立常態(tài)化的“天地一體化”生態(tài)保護紅線管控平臺和監(jiān)測、監(jiān)察與預警機制;構建過程透明、公眾參與的信息平臺，鼓勵和引導公共參與和監(jiān)督。

　　總之，生態(tài)保護紅線一定要劃得實，管得住，效果好，有權威，才能真正使生態(tài)保護紅線成為一條帶“高壓”的“鐵線”。