1月19日，2014年中央“一號(hào)文”全文公開(kāi)。此次“一號(hào)文”聚焦“全面深化農(nóng)村改革、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這是中共連續(xù)11年就“三農(nóng)”問(wèn)題印發(fā)“一號(hào)文件”，彰顯出中共高層對(duì)破解“三農(nóng)”困局的決心。
不過(guò)，觀察者也發(fā)現(xiàn)，連續(xù)11年發(fā)布的中央“一號(hào)文”，其執(zhí)行和影響力較之上世紀(jì)80年代初農(nóng)村改革高潮時(shí)的“五個(gè)一號(hào)文件”，已不可同日而語(yǔ)。以公眾最為關(guān)注的征地制度改革為例，幾乎每年“一號(hào)文”都有表述，但迄今基本上沒(méi)有制度性突破。
11年前的2004年初，新任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中農(nóng)辦主任的陳錫文在解讀2004年中央“一號(hào)文件”時(shí)就指出：
“對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地被征走了，就必須解決好他們的生計(jì)問(wèn)題，包括他們的就業(yè)和社會(huì)保障。目前有關(guān)部門(mén)正在起草指導(dǎo)征地改革的政策性文件，同時(shí)人大常委會(huì)也開(kāi)始啟動(dòng)修改《土地管理法》的工作。”
當(dāng)被問(wèn)及“征地制度改革的時(shí)間表”時(shí)，陳錫文說(shuō)，“關(guān)于這項(xiàng)改革的指導(dǎo)性文件在2004年一定會(huì)出臺(tái)，但是修改這方面的法律是全國(guó)人民代表大會(huì)的職能，而且這個(gè)法律要通過(guò)三審才能最終公布，所以這個(gè)進(jìn)程我現(xiàn)在沒(méi)有辦法預(yù)料。”
11年后回頭看，作為“三農(nóng)”智囊的陳錫文未免過(guò)于樂(lè)觀。迄今為止，征地改革尚未任何文件和方案出臺(tái)，證據(jù)之一就是2013年召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)再次就此發(fā)話;2012年底，著眼于“小修”的《土地管理法》修正案經(jīng)人大一審后，現(xiàn)已被退回，“全面修改”。
財(cái)新記者梳理了中共十七大(2007年)后六個(gè)中央“一號(hào)文”發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，中央土地制度改革屢有表述。尤其是2008年10月的中共十七屆三中全會(huì)專門(mén)研究農(nóng)村改革，并提出農(nóng)地承包權(quán)要“長(zhǎng)久不變”。“一號(hào)文”對(duì)征地改革的表述也越來(lái)越細(xì)化和明確。
但是，令人失望的是，就征地制度而言，政策和執(zhí)行層面卻基本沒(méi)有突破。更值得關(guān)注的是，農(nóng)地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”的政策，除了在個(gè)別地方有所嘗試，全國(guó)層面基本上沒(méi)有進(jìn)展。這一點(diǎn)，身為中農(nóng)辦主任的陳錫文也頗感失望。
到底原因何在?有土地問(wèn)題專家指出，征地制度改革涉及中央和地方關(guān)系，涉及財(cái)稅體制改革，涉及政府與農(nóng)民的博弈，確實(shí)很難。但是，征地改革應(yīng)是中央的事權(quán)，不能由地方自行其是。征地改革多年來(lái)缺乏進(jìn)展，與缺乏頂層設(shè)計(jì)、缺乏全面改革決心密不可分。
2008年，中央“一號(hào)文”就提出“繼續(xù)推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)”。此后的2009年和2010年，表述重點(diǎn)是解決農(nóng)村征地引發(fā)的矛盾和問(wèn)題，確保農(nóng)村穩(wěn)定。2011年，“一號(hào)文”專門(mén)研究水利問(wèn)題，不涉及征地改革。
到了2012年，中央“一號(hào)文”明確提出，“加快修改土地管理法，完善農(nóng)村集體土地征收條款”。這引發(fā)了此后《土地管理法》的修改，并于當(dāng)年底提交全國(guó)人大常委會(huì)一審。經(jīng)審議后，全國(guó)人大常委對(duì)此著眼于“小修小補(bǔ)”的草案表示不滿，2013年未再安排審議。
2013年和2014年，改革征地制度的表述更加詳細(xì)。不僅明確提出“加快推進(jìn)征地制度改革”，還提出保障農(nóng)民在土地增值中的收益，確保失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障等。特別值得注意的是，2014年的中央“一號(hào)文”提出，要“加快推進(jìn)征地制度改革”。
令人期待的是，2014年中央“一號(hào)文”根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)的要求，明確提出：要“縮小征地范圍”，“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，同時(shí)“健全征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制”。
在土地學(xué)者看來(lái)，上述表達(dá)提供了土地制度和征地改革的契機(jī)。或許，2014年將是中國(guó)征地制度改革的突破之年。公眾期望殷殷，2014年終回望時(shí)能否有實(shí)質(zhì)性的改革方案出臺(tái)，能否真正朝著平衡政府利益和農(nóng)民權(quán)益的方向上邁出關(guān)鍵一步，各界正拭目以待。
2008年中央“一號(hào)文”：
提出“繼續(xù)推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)”。
規(guī)范征地程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，建立征地糾紛調(diào)處裁決機(jī)制。
對(duì)未履行征地報(bào)批程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償不及時(shí)足額到位、社會(huì)保障不落實(shí)的，堅(jiān)決不予報(bào)批用地。對(duì)違法違規(guī)占地批地的，堅(jiān)決依法查處。
2009年中央“一號(hào)文”：
提出“高度重視農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定工作，妥善解決農(nóng)村征地等引發(fā)的突出矛盾和問(wèn)題”。
2010年中央“一號(hào)文”：
沒(méi)有專門(mén)的章節(jié)談及征地制度改革，但提出“切實(shí)解決好農(nóng)村征地等損害農(nóng)民利益的突出問(wèn)題”，“落實(shí)和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策”，“對(duì)各地土地收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各項(xiàng)資金征收和使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查”。
2011年中央“一號(hào)文”：
聚焦水利改革發(fā)展，并未提及征地制度改革。
2012年中央“一號(hào)文”：
在“穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策”一章中提出，加快修改土地管理法，完善農(nóng)村集體土地征收有關(guān)條款，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。
2013年中央“一號(hào)文”：
提出“加快推進(jìn)征地制度改革”。
依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。
加快修訂《土地管理法》，盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例。完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，約束征地行為，補(bǔ)償資金不落實(shí)的不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。
