修路架橋、興修水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)改造等“小額工程”在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中比比皆是。
2月1日，新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第9個中央一號文件發(fā)布。這份題為《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》的文件明確提出，要加大農(nóng)業(yè)投入和補貼力度。持續(xù)加大財政用于“三農(nóng)”的支出，持續(xù)加大國家固定資產(chǎn)投資對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入。改善設(shè)施裝備條件，不斷夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，該文件強調(diào)，切實加強財政“三農(nóng)”投入和補貼資金使用監(jiān)管，堅決制止、嚴(yán)厲查處虛報冒領(lǐng)、截留挪用等違法違規(guī)行為。
農(nóng)村“小額工程”多指金額在30萬元以下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，比如村內(nèi)的修路、挖溝、打樁、通電、改水、建文化活動室等。雖然工程項目小，卻屬于社會主義新農(nóng)村建設(shè)大項目中的配套工程，資金大都來自財政或發(fā)改委的直接撥款。“小額工程”項目的實施，給廣大農(nóng)民帶來了實惠，但其中存在的腐敗行為也不容忽視。
今年春節(jié)過后，記者在北京市平谷區(qū)檢察院采訪時，看到了一份關(guān)于“小額工程”領(lǐng)域職務(wù)犯罪的調(diào)查報告。調(diào)查報告顯示，2006年至2011年，該院共立案查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件13件17人，其中貪污案4件4人、受賄案8件12人，發(fā)生在改水工程、道路建設(shè)、輸電線路鋪設(shè)工程等農(nóng)村“小額工程”領(lǐng)域的就有13人。農(nóng)村“小額工程”已然成為腐敗者的“盛宴”。
工程承包給施工“游擊隊”
據(jù)平谷區(qū)檢察院調(diào)查，平谷區(qū)新農(nóng)村建設(shè)小型工程項目眾多，分布在全區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的107個村。而這些眾多的工程大多由村委會組織施工，村黨支部書記、村委會主任等村干部有相當(dāng)大的話語權(quán)。各村沒有設(shè)立專門的項目管理部門，管理較為松散。另外，由于工程資金數(shù)額較少，在施工過程中，各村為節(jié)省資金，一般都不聘請專業(yè)人員規(guī)劃設(shè)計，也沒有專門的審計、會計人員。
于是，各路施工“游擊隊”聞風(fēng)而動，施展各種手段，利用工程管理中存在的漏洞撈取好處。在這些形形色色的施工“游擊隊”中，有些具備一定的施工資質(zhì)，而有些只是名義上掛靠工程公司，根本沒有任何施工資質(zhì)。這些施工“游擊隊”大多來自外地，流動性比較強，為了承攬到工程，他們一次次行賄。他們通常的操作手法是，先向村黨支部書記或村委會主任行賄，設(shè)法拿到工程施工權(quán)，然后再在工程實施過程中偷工減料賺取非法利潤。
李某來自山東省農(nóng)村，他帶領(lǐng)的施工隊全由農(nóng)民組成，隊中只有少數(shù)懂些業(yè)務(wù)的技術(shù)工人。他們常年活動在京郊農(nóng)村，尋找小額工程施工機會。2008年6月23日，李某為了取得平谷區(qū)某村改水工程施工權(quán)，向該村村主任劉某行賄5萬元。同年6月25日，該村舉行招標(biāo)會，決定由村民代表確定標(biāo)底。這讓劉某感到很意外，他意識到自己已無法左右招標(biāo)結(jié)果，只好公開了有投標(biāo)人送給他5萬元一事。自然，李某沒有中標(biāo)。招標(biāo)會后，劉某將5萬元退給了李某。2009年6月，李某因犯行賄罪被判處有期徒刑六個月，緩刑一年。
記者在采訪中了解到，農(nóng)村“小額工程”按照是否招投標(biāo)分為三種:一是依照法律規(guī)定，由于資金來源性質(zhì)或資金量小等原因，不需要進行招投標(biāo)的;二是依照法律規(guī)定必須進行招投標(biāo)的;三是依照法律規(guī)定不需要招投標(biāo)，但村委會根據(jù)村民的意見，認(rèn)為要進行招投標(biāo)的。
“由于村委會缺乏招投標(biāo)的實際經(jīng)驗，招投標(biāo)工作極為不規(guī)范，從而出現(xiàn)了村兩委班子規(guī)避村務(wù)公開制度規(guī)定、進行明招標(biāo)暗定標(biāo)的現(xiàn)象。他們或者不發(fā)布工程信息，或者暗中指定承包商，將公開公正的招投標(biāo)作為遮羞布，來掩蓋他們自己貪污受賄的行徑。”平谷區(qū)檢察院反貪局相關(guān)負(fù)責(zé)人分析說。
這位負(fù)責(zé)人還告訴記者，為了節(jié)省成本，一些村委會簡化了評標(biāo)的嚴(yán)格程序，不僅請的評委人數(shù)少，而且工程類技術(shù)人員更少，導(dǎo)致評標(biāo)專業(yè)化水平低，客觀上為村干部利用職權(quán)違規(guī)控制招投標(biāo)提供了條件。
“內(nèi)鬼”成了行受賄的“領(lǐng)路人”
農(nóng)村“小額工程”作為工程建設(shè)的一部分，與其他專項的“三農(nóng)”補助，如對種糧農(nóng)戶的直接補貼、對參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民醫(yī)療報銷補貼相比，涉及的農(nóng)村事權(quán)、財權(quán)和物權(quán)要廣泛得多，導(dǎo)致作案主體更為復(fù)雜。
從平谷區(qū)檢察院辦理的農(nóng)村“小額工程”領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件看，犯罪人員不局限于村支書、村主任、村會計，還涉及村兩委其他班子成員。如平谷區(qū)某鎮(zhèn)改水工程案件涉及到村兩委班子的大部分成員，從村主任、村支書到婦女主任等村兩委成員，都接受了承包商的賄賂。原因是在“小額工程”投標(biāo)中，每個村兩委班子成員都有知情權(quán)、投票權(quán)。為了“封口”或者得到投票，承包商不得不對每個村兩委班子成員進行賄賂。
此外，駐村干部、聯(lián)絡(luò)員變身“內(nèi)鬼”成了行賄受賄的“領(lǐng)路人”。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、職能部門駐村聯(lián)絡(luò)員沒有直接干預(yù)工程的權(quán)力，但這些人與村干部聯(lián)系較多，互相熟悉并能優(yōu)先獲取工程信息，為介紹行賄受賄提供了條件。
李某系平谷區(qū)某鎮(zhèn)水務(wù)站一名普通工作人員，并不專門負(fù)責(zé)農(nóng)村改水工作，但對改水工程的情況比較了解。2007年3月，李某得知本鎮(zhèn)的兩個村將進行自來水改造施工，為了幫助施工隊老板楊某得到此項工程，李某介紹楊某宴請了村里的三名村干部。之后，李某又帶著楊某到村干部高某、段某、董某和婦女主任李某某家里，分別送去1萬元。李某為楊某跑前跑后，換來了楊某給的2萬元好處費。2009年2月，法院認(rèn)定李某犯介紹賄賂罪，作出免予刑事處罰、沒收非法所得的判決。收受賄賂的村干部也分別被法院作出有罪判決。
參與辦理此案的檢察官告訴記者:“因為小額工程一般在30萬元以下，標(biāo)的小，容易被主管部門忽視，但工程承包市場競爭激烈，導(dǎo)致該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪一直處于高發(fā)態(tài)勢。尋找‘內(nèi)鬼’當(dāng)‘領(lǐng)路人’，成為工程承包隊非法獲得施工權(quán)的主要手段。”
六個村支書相繼落馬
隨著國家對新農(nóng)村建設(shè)的日益重視，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，項目眾多。平谷區(qū)就有節(jié)水灌溉工程、雨洪利用工程、村內(nèi)道路改擴建工程等一攬子新農(nóng)村建設(shè)工程項目，涉及資金數(shù)十億元。但是，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，村干部犯罪集中的農(nóng)村改水工程、農(nóng)村道路改擴建工程等“小額工程”，都不是全額財政撥款的工程項目?？吹接浾呙媛兑苫?，辦案檢察官解釋說:“這些項目由于區(qū)資金不能全額支持，配套部分便由村委會組織，報項目、拉資金、招投標(biāo)、處理工程中出現(xiàn)的相關(guān)問題全由村干部負(fù)責(zé)。一些村干部就是利用這一權(quán)力撈取好處的。”
記者透過厚厚的案卷和相對簡單的案情，看到了一幅幅令人深思的權(quán)錢交易路線圖。在涉案人員中，村支書就有6人。
2011年11月，平谷區(qū)某村原黨支部書記兼村委會主任馬某、村支部委員劉某因犯受賄罪分別被判處有期徒刑一年，緩刑一年。原因是2007年河北電網(wǎng)公司承攬順義至姜家營500千伏第二回路輸電線路工程，主體工程完工后，位于第二回路輸電線路工程區(qū)域內(nèi)的平谷區(qū)某村部分村民因補償問題將施工設(shè)備扣留，河北電網(wǎng)公司派工作人員崔某到該村處理設(shè)備問題。在協(xié)助崔某解決被扣設(shè)備事宜過程中，馬某、劉某收下了崔某給的2萬元。
2011年4月，于某因犯受賄罪被判處有期徒刑一年，緩刑一年。于某原是平谷區(qū)某村黨支部書記，其利用協(xié)助政府管理本村自來水改造工程的職務(wù)之便，收受施工方給予的賄賂款1萬元。
平谷區(qū)某村原黨支部書記周某因侵吞修路工程款5萬元，2010年5月被法院以貪污罪判處有期徒刑五年。
高某在擔(dān)任平谷區(qū)某村黨支部書記期間，利用協(xié)助政府開展農(nóng)村供水改造工程并負(fù)責(zé)選擇施工隊的職權(quán)，于2007年6月先后2次收受賄賂1萬元。2009年1月，高某因犯受賄罪被判處有期徒刑六個月，緩刑一年。
記者在平谷區(qū)采訪時了解到，早在農(nóng)村“小額工程”實施之初，平谷區(qū)委、區(qū)政府相關(guān)部門就提出要求，加強對村兩委及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、各主管部門工作人員的法制教育和廉政教育，增強其法制意識、廉政意識;承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)項目的各職能部門要切實履行對口管理職責(zé)，監(jiān)督村委會做好招投標(biāo)工作，積極引導(dǎo)群眾監(jiān)督，強化工程監(jiān)理，預(yù)防職務(wù)犯罪發(fā)生。
然而，這樣的要求根本擋不住施工隊“糖衣炮彈”的攻擊。掌管村兩委大權(quán)的支部書記，隨即成為各施工隊眼中炙手可熱的人物。而一些法制意識和廉政意識薄弱的村支部書記也相繼成為農(nóng)村“小額工程”建設(shè)中的“犧牲品”。
檢察官細(xì)析“小額工程”領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)生原因
根據(jù)平谷區(qū)檢察院的統(tǒng)計，在農(nóng)村“小額工程”項目集中實施的2006年到2011年，該院查處的“小額工程”領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件數(shù)量高居全區(qū)各行業(yè)、各系統(tǒng)職務(wù)犯罪的第一位。
在談起造成農(nóng)村“小額工程”項目腐敗的原因時，辦案檢察官說，村委會管理的項目類型繁多、分布面廣，監(jiān)管難度大，是一個客觀原因。新農(nóng)村建設(shè)項目涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的方方面面，涉及衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、交通、文化、水務(wù)等，容易出現(xiàn)監(jiān)督盲點。同時，“小額工程”造價低、施工點多，管理較為粗放，也是一個不容忽視的原因。村支書、村主任有相當(dāng)大的決定權(quán)，甚至獨斷專行。而一些行政村村務(wù)公開不規(guī)范，村民無法對工程建設(shè)進行有效監(jiān)督，致使違規(guī)定標(biāo)、泄標(biāo)問題嚴(yán)重，容易誘發(fā)職務(wù)犯罪。另外，“小額工程”涉及資金少，多為大項目的配套工程，個別主管部門重視程度不夠、放松監(jiān)管，也是“小額工程”易滋生腐敗的重要原因。
平谷區(qū)檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處負(fù)責(zé)人告訴記者，平谷區(qū)地處遠(yuǎn)離城市的郊區(qū)，農(nóng)村干部普遍受教育程度低，法律意識淡薄，對法律規(guī)定特別是職務(wù)犯罪了解不夠，有些村干部錯誤地認(rèn)為拿“好處費”、“感謝費”不是犯罪行為，只是自己為施工方進行工程建設(shè)提供便利的“辛苦費”。有些村干部對涉農(nóng)法律條文一知半解，以致其違章操作觸犯刑法時，尚渾然不覺。
記者了解到，目前平谷區(qū)檢察院在嚴(yán)查農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的同時，已聯(lián)合該區(qū)有關(guān)部門進一步加強對村兩委及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、各主管部門工作人員的法制教育和廉政教育。
在檢察機關(guān)的建議下，有關(guān)主管部門已委派素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)過硬的會計對農(nóng)村“小額工程”進行獨立核算，加大會計監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)行先審計后付款的工作程序。
平谷區(qū)很多行政村已按照檢察建議，建立了村委會立項內(nèi)部監(jiān)督機制，對于農(nóng)村“小額工程”的立項，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，由村民代表大會決定或村兩委班子民主決定。落實村務(wù)公開規(guī)定，采用張榜公布、召開村民代表會議等方式，廣泛聽取群眾的意見，及時向群眾公布工程信息，便于村民監(jiān)督。同時，實施村級重大事項報告制度，“小額工程”招投標(biāo)、發(fā)包、轉(zhuǎn)包等重大事項，及時向鎮(zhèn)政府報告。
