在北京朝陽區(qū)一間不足10平米的磚瓦房里住著兩位老人，61歲的胡大爺，63歲的梁大媽，他們無兒無女，早年下崗脫離工作單位后以打零工為生，唯一的保障是每人每月可以領(lǐng)取低保金480元，可是面對(duì)越來越高昂的房租、生活花費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)，老兩口生活得非常艱辛，晚景凄涼。

“我們沒有工作單位，不能參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。我們又是城鎮(zhèn)戶口，不能參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。”胡大爺認(rèn)為，他們是社會(huì)保障的“夾心層”、“兩不管”。“養(yǎng)老，養(yǎng)老，我們老了，可是沒人養(yǎng)我們。”

像胡大爺和梁大媽這樣無法得到養(yǎng)老保險(xiǎn)的人在我國有2億～3億。目前，我國的居民戶籍分為農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口，所有擁有農(nóng)村戶口的居民都可以參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，擁有城鎮(zhèn)戶口的居民按照有無固定的工作單位和穩(wěn)定收入劃分為城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民，所有城鎮(zhèn)職工都可以通過工作單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，如國家公務(wù)員退休制度、事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)職工(包括靈活就業(yè)人員、個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者等)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而城鎮(zhèn)居民則成為我國基本養(yǎng)老制度的最后一項(xiàng)空白，在養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的推進(jìn)過程中，他們被稱作“最后的盲點(diǎn)”。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任呂學(xué)靜教授表示，與城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村居民相比，城鎮(zhèn)居民這個(gè)群體居住分散、流動(dòng)性強(qiáng)，沒有集中的組織單位，所以成為了管理上的難點(diǎn)。而城鎮(zhèn)居民又迫切需要養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障，他們大多無固定職業(yè)、無穩(wěn)定收入，由年齡較大的原老住戶、殘疾人、勞改或刑滿釋放后無工作人員等組成，在養(yǎng)老方面急需社會(huì)的關(guān)注和幫助。

令人欣慰的是，4月20日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，其中明確提出：“城鎮(zhèn)無收入居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作從7月1日起實(shí)施。”

這項(xiàng)制度暫時(shí)被命名為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最新的進(jìn)展是，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雛形正在逐步勾勒，專家組的成員通過對(duì)地方試點(diǎn)的考察和研究開始制定符合全國推廣的樣本。

這意味著，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將完成最后的拾遺補(bǔ)闕，從此，“老無所依”將成為歷史，在“全覆蓋”的目標(biāo)下不再有死角。

事實(shí)上，各級(jí)地方政府已經(jīng)率先開始了嘗試。

最早行動(dòng)的是重慶。去年9月，重慶就開始在15個(gè)區(qū)縣試點(diǎn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，他們將城鎮(zhèn)居民和未參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民合并起來，最大程度地?cái)U(kuò)大了參保范圍，推行重慶地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。截至目前，重慶市40個(gè)區(qū)縣參保人數(shù)突破1000萬，其中老年參保人員達(dá)到340萬人，預(yù)計(jì)今年年底，全市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合參保率可達(dá)到80%。

“重慶模式”已經(jīng)作為成績卓著的成功典范列為專家的重點(diǎn)研究范圍，“重慶模式”將更多人納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來，體現(xiàn)了“查漏補(bǔ)缺”的基本原則，是推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)全覆蓋的代表性范例。

同期，昆明市召開聽證會(huì)，拿出了《昆明市城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法（草案）》聽取社會(huì)各界的意見和建議。

“昆明模式”最大的特色在于體現(xiàn)了“公平原則”，昆明制定了與當(dāng)?shù)厝司芍涫杖胂嗥ヅ涞慕y(tǒng)一繳費(fèi)方法：無論收入高低都繳納同樣的費(fèi)用，享有同樣的保障。同時(shí)，昆明還以“低門檻”的方式將更多低收入人群納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中來，體現(xiàn)了“保障”和“惠民”的原則。今年6月，其正式方案將頒布實(shí)施。

今年4月，西安市召開《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法》啟動(dòng)大會(huì)，決定于7月1日前啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

“西安模式”在借鑒的基礎(chǔ)上形成了更加完善和多樣化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，尤其是在繳費(fèi)方式上采取了“梯次原則”：分七個(gè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)讓參保人員自由選擇，多繳多得。同時(shí)，將政府補(bǔ)貼納入統(tǒng)籌，減輕參保負(fù)擔(dān)。

參考這三個(gè)地區(qū)的政策異同和試驗(yàn)成效，專家們開始討論適宜全國普及的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)方案。

嘉賓

馬淑華

中國社會(huì)保險(xiǎn)研究中心副主任

霍肖樺

中投顧問金融行業(yè)研究員

呂學(xué)靜

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)

學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任

馬正其

重慶市委常委、常務(wù)副市長

在參保資格上應(yīng)不應(yīng)該限制非農(nóng)戶籍？

在參保資格上，各試點(diǎn)城市對(duì)參保范圍的界定各有不同。

西安的政策是“具有西安市非農(nóng)業(yè)戶籍，年滿16周歲(不含在校學(xué)生)并未參加任何形式的現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度的城鎮(zhèn)居民”。

昆明則規(guī)定為“昆明市行政區(qū)域內(nèi)具有本市戶籍且年滿18周歲（全日制學(xué)校在校生除外）并未參加任何形式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民，目標(biāo)人群主要鎖定收入較低、年齡偏大且無任何社會(huì)保險(xiǎn)而按現(xiàn)行政策已經(jīng)不能參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員”。

重慶的規(guī)定是把“全體農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員以及城鎮(zhèn)年滿16周歲以上沒有享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇或者退休待遇人員在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民”全部納入了參保的范圍。

那么，針對(duì)全國性的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，在參保資格上應(yīng)不應(yīng)該有戶籍限制？

呂學(xué)靜：城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是介于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的一種養(yǎng)老制度，對(duì)應(yīng)的人群也應(yīng)該是有所區(qū)別的，其關(guān)鍵字就是“城鎮(zhèn)”和“居民”。所以戶口就是“城鎮(zhèn)”和“農(nóng)村”之間的界限，有無工作單位是“居民”和“職工”之間的界限，這是參保人群劃分的基本原理。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)人群是“城鎮(zhèn)居民”，所以是以城鎮(zhèn)居民的需求為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，所以非農(nóng)戶口是確定參保身份的一個(gè)重要指標(biāo)。

城鎮(zhèn)居民的生活成本非常高，所以與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，它應(yīng)該有較高的繳費(fèi)和受益標(biāo)準(zhǔn)，因此，城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。反之，與城鎮(zhèn)職工相比，城鎮(zhèn)居民沒有穩(wěn)定的工作單位，在社會(huì)貢獻(xiàn)和價(jià)值創(chuàng)造上難以計(jì)量，所以應(yīng)比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)略低。

馬淑華：我贊同昆明的參保范圍設(shè)計(jì)。“本市戶口”的意義在于現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)需要地方財(cái)政的強(qiáng)大支持，貧困省份地方財(cái)政有可能難以維持城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼費(fèi)用和支出基礎(chǔ)養(yǎng)老金費(fèi)用，因此要嚴(yán)格參保范圍。

另外，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的環(huán)節(jié)包括參保資格界定、確認(rèn)個(gè)人繳費(fèi)比例和政府補(bǔ)貼比例，各地的補(bǔ)貼政策不同、參保方式不同、受益方式也不同，如果跨區(qū)域投保或多區(qū)域重復(fù)投保的話，會(huì)造成養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的混亂。

但是不應(yīng)該要求“城鎮(zhèn)戶口”。因?yàn)槌擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施原則是“拾遺補(bǔ)闕”——將沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)的人納入保險(xiǎn)范圍，達(dá)成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。

以重慶為例，在1982年到2008年間，重慶因大中型水利水電工程及各類建設(shè)造成大批農(nóng)民失地，這些農(nóng)民多成為流動(dòng)性人口，如農(nóng)民工，所以參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例很低，他們又沒有完成轉(zhuǎn)換為非農(nóng)戶口的審批手續(xù)，這就是大批的“征（占）地人員”和“轉(zhuǎn)戶人員”，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)怎么辦？所以，重慶頒布了《關(guān)于我市農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的處理意見》，將這些人員并入到城鎮(zhèn)居民的群體中，參加最后一輪的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

霍肖樺：我比較贊成重慶的參保標(biāo)準(zhǔn)，能起到“攬尾”的作用。關(guān)于參保資格可以先通過地方政府進(jìn)行普查，然后由當(dāng)?shù)厣绫＞纸o出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在保障無遺漏人群的前提下，進(jìn)行全面覆蓋。但是，“全覆蓋”的難處在于既要保證不出現(xiàn)死角，并對(duì)困難家庭有特殊照顧，還要保證不交叉重疊，不出現(xiàn)重復(fù)投保。

馬正其：?重慶二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很突出，主城一圈發(fā)展很好，兩翼貧窮一點(diǎn)，所以用城市比較好的資源帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展資源。我市就以“廣覆蓋”為原則實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，讓標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)，覆蓋廣一點(diǎn)，也就是說包括農(nóng)民在16周歲以上的，包括城鎮(zhèn)里面凡是沒有參加其他職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險(xiǎn)或者農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)之外的都可以參加我們這個(gè)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

受益年齡如何規(guī)定？

西安對(duì)受益年齡的規(guī)定為“參保人員年滿60周歲，才可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”。

昆明對(duì)此規(guī)定“到達(dá)退休年齡（男60周歲、女55周歲）時(shí)可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”。

重慶則要求“男年滿60周歲、女年滿55周歲以上的人員，按上述繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)完清基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，按月領(lǐng)取養(yǎng)老待遇”。

受益年齡應(yīng)該以男60周歲、女55周歲為準(zhǔn)還是以統(tǒng)一60周歲為準(zhǔn)呢？

馬淑華：我國老年人權(quán)益保障法第二條規(guī)定：“本法所稱老年人是指60周歲以上的公民。”所以，養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益年齡應(yīng)是60周歲以上的公民。

我國法定的退休年齡為女性55周歲，男性60周歲，為了與退休年齡相銜接，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)就是按照這兩個(gè)年齡段領(lǐng)取。但我認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)不存在與退休年齡的銜接問題，所以不必以此為依據(jù)。

按照我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，中國農(nóng)民60周歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。從性質(zhì)上來看，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)也是屬于國家普惠性質(zhì)的，所以應(yīng)該與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相一致。

此外，將女性的受益年齡制定為60周歲，推遲受益年齡5年，可以大大減少中央和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。初步估計(jì)，按照1000萬女性參保人來算，中央和地方政府的各級(jí)補(bǔ)貼至少可以減少500萬。地方政府財(cái)力不足是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度推廣成效最重要的原因，尤其是欠發(fā)達(dá)的省份，由于財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，地方政府對(duì)于推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度表現(xiàn)得很消極，這會(huì)影響絕大部分人的利益，如何符合現(xiàn)實(shí)是最重要的問題，而不是考慮如何才能實(shí)現(xiàn)利益最大化。

呂學(xué)靜：養(yǎng)老保險(xiǎn)是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會(huì)勞動(dòng)生活后才自動(dòng)發(fā)生作用的。這里所說的“完全”，是以勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的脫離為特征的；所謂 “基本”，指的是參加生產(chǎn)活動(dòng)已不成為主要社會(huì)生活內(nèi)容。需強(qiáng)調(diào)說明的是，法定的年齡界限（各國有不同的標(biāo)準(zhǔn)）才是切實(shí)可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國的企業(yè)職工法定退休年齡為：男職工60周歲；從事管理和科研工作的女職工55周歲；從事生產(chǎn)和工勤輔助工作的女職工50周歲，自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶女年滿55周歲。

城鎮(zhèn)居民比農(nóng)村居民的生活成本更高，從“普惠”和“公平”的原則上來看，我認(rèn)為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為參考。

婦女作為社會(huì)上的弱勢群體，本來就需要得到更多的保障，而且，在城鎮(zhèn)居民的群體構(gòu)成中，女性占比又是遠(yuǎn)高于男性的，她們?nèi)狈趧?dòng)技能和生存本領(lǐng)，是最需要社會(huì)保障的人群。五年的差異就會(huì)使很多城鎮(zhèn)婦女放棄參保，將極大影響到城鎮(zhèn)居民的參保比例，不利于全覆蓋進(jìn)程的推行。

繳費(fèi)方式應(yīng)遵循“公平原則”還是“梯次原則”？

城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇一般由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)算公式有“公平原則”和“梯次原則”兩種。

如昆明以“公平原則”為基礎(chǔ)的計(jì)算公式為：基礎(chǔ)養(yǎng)老金=昆明市上年度城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入×15%，另外，市、縣（市）區(qū)政府補(bǔ)貼按比例納入統(tǒng)籌。

西安和重慶則按照“梯次原則”規(guī)定固定檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由參保人員每年度自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為200元、400元、600元、 800元、1000元、1500元、2000元七個(gè)檔次，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：按200元和400元標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)者，每人每年補(bǔ)貼60元；按600元標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)者，每人每年補(bǔ)貼80元；按800元標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)者，每人每年補(bǔ)貼90元；按1000元及以上標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)者，每人每年補(bǔ)貼100元。

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金統(tǒng)一按自愿原則自由儲(chǔ)存，計(jì)算公式則為：個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=個(gè)人賬戶累計(jì)儲(chǔ)存額÷計(jì)發(fā)月數(shù)。

霍肖樺：在繳費(fèi)方式方面，全國推廣按照“梯次原則”比較符合中國國情。但是在部分省市，繳費(fèi)金額必須更低，才能起到應(yīng)有的保障作用，因?yàn)楹芏嗳藢?duì)繳納保費(fèi)的額度非常敏感，一旦定得過高，就會(huì)有很多人交不起，也不愿交保險(xiǎn)費(fèi)，而這些人群恰恰是最需要得到保障的，因地制宜、符合當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)和實(shí)際才是最好的辦法。

馬淑華：我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是逐步建立起來的，不同類型的人群是分批參保的，各自的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至差距很大，眾多養(yǎng)老保險(xiǎn)類型在一個(gè)平臺(tái)上運(yùn)作，會(huì)引發(fā)不少矛盾和問題，這就是制度設(shè)計(jì)不合理。

我認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一一種基本制度，分類不要太多，這樣有利于資金的籌集使用，也有利于養(yǎng)老保障資金籌資體系的穩(wěn)定化、規(guī)范化。

對(duì)于參保金額的調(diào)節(jié)，可以利用政府補(bǔ)貼這個(gè)杠桿，實(shí)行階梯分布，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)資金資源進(jìn)行整合，還可以把分散在各部門的最低生活保障補(bǔ)貼、社會(huì)救濟(jì)費(fèi)等統(tǒng)一使用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌，體現(xiàn)普惠的原則。

馬正其：重慶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一大特點(diǎn)是“有彈性”，不搞“一刀切”，各個(gè)檔次供老百姓自己選擇。我們所有檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)都能夠接轉(zhuǎn)，假如今天我經(jīng)濟(jì)困難繳納200元，明天覺得低了要繳800元也是可以的。只要把繳納過的算清楚，把轉(zhuǎn)變后的也算清楚，就可以自由地接轉(zhuǎn)，很方便。