國(guó)家公園自然資源特征

目前，我國(guó)已開展10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，分別為三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、云南普達(dá)措和海南熱帶雨林國(guó)家公園體制試點(diǎn)。國(guó)家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一的理念，自然資源的開發(fā)和利用受到嚴(yán)格制約，突出表現(xiàn)出以下3方面特征。

一是國(guó)家代表性。主要體現(xiàn)在具有國(guó)家象征、屬于重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、國(guó)民認(rèn)同度高等3方面。例如，三江源國(guó)家公園是我國(guó)長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，具有國(guó)家象征意義，同時(shí)區(qū)域內(nèi)發(fā)育和保持著世界上原始、大面積的高寒生態(tài)系統(tǒng)。

二是公益性和公共性。從價(jià)值屬性看，國(guó)家公園自然資源更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)和公眾享受，與空氣資源類似，具有公益性和公共性特征。同時(shí)，國(guó)家公園自然資源具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此具有公共性特征。

三是弱經(jīng)濟(jì)性。弱經(jīng)濟(jì)性是指國(guó)家公園自然資源很難大范圍轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)。國(guó)家公園范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源等經(jīng)濟(jì)性自然資源不能被開發(fā)或利用，不能轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)。國(guó)家公園提倡設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園和自然環(huán)境教育，但是此類活動(dòng)只能在小范圍進(jìn)行，其收益是由住宿、餐飲、向?qū)У荣M(fèi)用構(gòu)成，并未對(duì)自然資源進(jìn)行直接人力介入，是一種特殊形態(tài)的自然資源資產(chǎn)。因此，筆者認(rèn)為國(guó)家公園自然資源具有弱經(jīng)濟(jì)性特征。

國(guó)家公園自然資源所有權(quán)性質(zhì)

國(guó)家公園自然資源所有權(quán)具有公權(quán)性特征?！督?guó)家公園體制總體方案總體方案》指出“以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)”，表明國(guó)家公園自然資源具有公益性特征。這實(shí)際上也是對(duì)《憲法》第九條的重申，即國(guó)家在憲法上的所有權(quán)，也就是公權(quán)。目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的自然資源有部分屬于集體所有，如《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》規(guī)定，武夷山國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)適度、逐步提高國(guó)有自然資源的比例，國(guó)家公園內(nèi)屬于集體所有的土地以及地上各類自然資源，確因保護(hù)需要的可以依法征收或者通過(guò)租賃、置換等方式進(jìn)行用途管制。但是，其中“國(guó)有自然資源”是指確權(quán)登記后的自然資源，是國(guó)家或集體在民法上的所有權(quán)，實(shí)質(zhì)也是自然資源國(guó)家所有憲法公權(quán)的具體體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為國(guó)家公園自然資源具有公權(quán)性特征。

國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是物權(quán)。自然資源資產(chǎn)是自然資源經(jīng)過(guò)人力介入形成的可交易資源產(chǎn)品，且所有權(quán)主體和客體十分明確，具有強(qiáng)烈的排他性。所有權(quán)主體可以行使占有、使用、處分、收益的權(quán)利。例如，礦山企業(yè)依據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》有償取得采礦權(quán)，開采了礦產(chǎn)資源并對(duì)資源產(chǎn)品進(jìn)行了市場(chǎng)交易，形成自然資源資產(chǎn)。盡管國(guó)家公園自然資源具有弱經(jīng)濟(jì)性，但就具體國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)而言，與普通自然資源資產(chǎn)無(wú)異。因此，筆者認(rèn)為國(guó)家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是物權(quán)。國(guó)家公園自然景觀等自然資源，盡管具有很強(qiáng)的公共性和公益性，但出于生態(tài)保護(hù)考慮，需要限制有償使用或特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)盡快推動(dòng)相關(guān)立法。

國(guó)家公園自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”存在一定弊端。受自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”影響，實(shí)踐中容易出現(xiàn)將自然資源所有權(quán)混淆等同于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的情況。自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”存在一定弊端。“物權(quán)化”的本質(zhì)是開發(fā)利用自然資源，追求最大化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽略了自然資源生態(tài)價(jià)值等公益性價(jià)值。然而，國(guó)家公園自然資源具有公共性、公益性、弱經(jīng)濟(jì)性特征，只有極少數(shù)自然資源在一定條件上可以轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)。因此，國(guó)家公園自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”只能調(diào)節(jié)部分自然資源，不利于國(guó)家公園自然資源的整體保護(hù)。

對(duì)國(guó)家公園自然資源管理的建議

通過(guò)上述分析，為有效解決國(guó)家公園自然資源所有權(quán)分配問(wèn)題，推動(dòng)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制和國(guó)家公園體制建立健全，筆者提出以下建議。

首先，明確國(guó)家公園自然資源有償使用和特許經(jīng)營(yíng)范圍。國(guó)家公園自然資源具有弱經(jīng)濟(jì)性，但為保障國(guó)家公園原住民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，需要開展少數(shù)自然資源的有償使用和特許經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。目前，《三江源國(guó)家公園條例(試行)》等國(guó)家公園條例對(duì)自然資源的開發(fā)利用做了禁止性規(guī)定，但未明確國(guó)家公園自然資源有償使用范圍。例如，水資源是否可以開展有償使用、自然景觀生態(tài)體驗(yàn)是否納入有償使用范圍等。

建議在自然資源立法或國(guó)家公園立法相關(guān)工作中，明確國(guó)家公園自然資源有償使用的主體、準(zhǔn)入條件和具體范圍。建議國(guó)家公園原住民個(gè)人不納入自然資源有償使用主體，保護(hù)國(guó)家公園原住民草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等民事權(quán)利，自然資源有償使用涉及以上權(quán)利的應(yīng)依法給予補(bǔ)償。建議太陽(yáng)能、潮汐能等永久性自然資源不納入有償使用范圍，水資源等可再生自然資源有償使用應(yīng)受到嚴(yán)格限制，明確自然資源有償使用的上限和下限，處理好生態(tài)保護(hù)與保障民生之間的關(guān)系。出于生態(tài)保護(hù)的角度考慮，建議礦產(chǎn)資源等不可再生資源的有償利用應(yīng)予以明確禁止。

其次，完善人大監(jiān)督機(jī)制。政府行使國(guó)家所有權(quán)是法律授予的重要職權(quán)，理應(yīng)接受人大監(jiān)督。但目前，對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的監(jiān)督缺乏針對(duì)性、可操作性和執(zhí)行性，且缺乏專門立法監(jiān)督，容易讓自然資源國(guó)家所有權(quán)成為政府或個(gè)人謀取地方利益甚至個(gè)人利益的合法性外衣，導(dǎo)致自然資源被浪費(fèi)或破壞，令自然資源國(guó)家所有權(quán)喪失原有之義。

人大監(jiān)督是國(guó)家所有權(quán)制度的重要組成部分，針對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使缺乏人大監(jiān)督的情況，應(yīng)通過(guò)專門立法明確人大對(duì)政府行使自然資源國(guó)家所有權(quán)享有監(jiān)督權(quán)，完善自然資源國(guó)家所有權(quán)制度。建議在立法中明確國(guó)家行使自然資源所有權(quán)應(yīng)對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)一些自然資源單行法做相應(yīng)修改。建議制定自然資源資產(chǎn)人大監(jiān)督法律或條例，規(guī)定自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的人大監(jiān)督問(wèn)題。