證券市場滿腔熱忱期待的養(yǎng)老金（下亦稱“社會保險基金”）入市，隨著人力資源和社會保障部（下稱“人社部”）2月23日宣布該事宜尚無明確時間表而將漸趨沉寂?！?/p>
但是，關(guān)乎于社會保險基金管理和運營的一場變革即將啟幕?！?/p>
據(jù)悉，一項史無前例的針對社會保險基金的大檢查正在全國范圍內(nèi)展開。自2月中下旬開始，國務(wù)院專項檢查組開始進駐各省，對各地養(yǎng)老金的收繳、管理、支配等各方面的情況進行摸底調(diào)查。
據(jù)了解，此舉既是國家審計署今年的重點工作之一，也是為目前市場熱議的養(yǎng)老金運營管理包括入市等制定政策的依據(jù)。全面檢查之后，國務(wù)院或根據(jù)具體情況，出臺統(tǒng)一的養(yǎng)老金政策?！?/p>
據(jù)中央電視臺報道，2月23日，人社部副部長胡曉義表示，社會保險基金如何實現(xiàn)投資運營保值增值，是一個很復雜、需全面研究的過程。報道中還提到，今年1至4月，國家將在全國范圍內(nèi)對社會保險基金進行審計，三項基本養(yǎng)老保險、三項基本醫(yī)療保險將是審計重點。此外，對地方試點或開展的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、農(nóng)民工綜合保險也將一并進行調(diào)查?！?/p>
逐級分層檢查
接近財政部的一位人士透露，就此次養(yǎng)老金全國大檢查，有關(guān)部門已經(jīng)開過協(xié)商會，原則上先摸底，再分片分區(qū)進行檢查。
2月22日，一位地方政府官員告訴本報，關(guān)于此次養(yǎng)老金檢查，僅一個省的檢查條款就有90余項，預計將耗時兩個月時間?！?/p>
據(jù)其透露，全國性的審計檢查將逐級分層進行，如國務(wù)院檢查組對省、省級檢查組對市、市級檢查組對縣，等等。而全國各層級檢查全面做完，估計要半年左右的時間。“在大檢查期間，除正常支出外，所有的社會保險基金管理和使用都停下來。”上述地方政府官員稱?！?/p>
無獨有偶，近日，一些關(guān)注遼寧省投標養(yǎng)老金受托管理人的基金機構(gòu)亦獲知該進程并未真正啟動?！?/p>
記者從接近人社部人士處了解到，目前對養(yǎng)老金投資運營討論的主要有兩種基本模式：一種是委托全國社會保障基金理事會管理，另一種是各省市場化招投標。前者已有試點——約兩三年前在做實東三省基本養(yǎng)老保險時，黑龍江和吉林省已將約1.5%比例的養(yǎng)老金委托于全國社會保障基金理事會管理；而遼寧省是第二種情況。市場傳言，遼寧近幾年一直尋求市場化招標的方式征選管理人?！?/p>
一位長期關(guān)注地方養(yǎng)老金的機構(gòu)人士稱，由于遼寧省是最早做實基本養(yǎng)老的省份，規(guī)模較大，也最受市場關(guān)注。2011年底，遼寧省養(yǎng)老金規(guī)模約有800多億元?！?/p>
目前，證監(jiān)會在養(yǎng)老金入市方面的推進較為積極，郭樹清曾數(shù)次在公開場合發(fā)表言論?；鸸就瑯臃磻?yīng)積極。“最近許多大型基金公司機構(gòu)業(yè)務(wù)部的人員都在往北邊跑動，遼寧、廣東是勞工大省，在全國養(yǎng)老金這塊大蛋糕中金額最大，養(yǎng)老金業(yè)務(wù)很可能是未來公募基金發(fā)展的重點。”一家大型基金公司機構(gòu)部負責人稱。
而無論是選擇黑龍江和吉林模式，還是自主招投標，最終基金公司等機構(gòu)都會是最終的管理人選。由于連續(xù)兩年沒有賺錢效應(yīng)，公募基金管理資產(chǎn)規(guī)模連年縮水，機構(gòu)資金相對穩(wěn)定且資金量大，地方養(yǎng)老金入市被許多基金公司看作未來業(yè)務(wù)重點?！?/p>
然而，來自遼寧省的最新消息顯示，養(yǎng)老金入市暫緩。下一步或?qū)⑹堑却粋€統(tǒng)一的政策和方案?！?/p>
一位社保專家表示，養(yǎng)老金也具有財政屬性，因此也必然接受財政部門的監(jiān)管。在國家審計署官網(wǎng)上赫然標有“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。”
早在去年5月，在審計署舉辦的2011年養(yǎng)老保險基金審計調(diào)查視頻培訓上，副審計長余效明就即將開展的養(yǎng)老保險基金審計調(diào)查提出要求：要全面掌握基金的總體收支、結(jié)余規(guī)模和養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行情況，特別要關(guān)注地方政策與國家政策不一致的問題；以及現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的體制性、制度性缺陷等三個重點，有針對性地開展審計。
問題或?qū)F(xiàn)形
“1.92萬億元（截至2010年底）養(yǎng)老保險基金規(guī)模相對正步入老齡化國家的十幾億人口來說，只是杯水車薪，仍需要地方財政補貼，且資金缺口很大。”上述社保專家稱。
“養(yǎng)老金檢查最大的懸念是缺口未來到底有多大。”財政部國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜表示，他估計，大檢查可能會暴露出一些問題，例如各地養(yǎng)老金賬面與實有資金是否相符？目前地方資金很緊，而地方政府所能管控的就是社會保險基金，是否會有挪用現(xiàn)象等?！?/p>
在文宗瑜看來，社會保險基金現(xiàn)存三大難題：統(tǒng)籌水平很低，除了幾個直轄市實現(xiàn)統(tǒng)籌之外，有些省連地市一級的統(tǒng)籌都未做完；其次是社保水平極低，不排除上海、北京的賬面結(jié)余很多資金，但一些欠發(fā)達地區(qū)“差錢”；最后是整個社會保險管理體系較為混亂，多頭管理，多頭開戶。
上述社保專家說，在兩三年前的一次醫(yī)療保險基金審計中，就發(fā)現(xiàn)不少問題，諸如醫(yī)療保險資金被挪用、賬面與實有資金不相符等。重要的是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”不同于國外的“積累制”，在“現(xiàn)收現(xiàn)付”機制下，由于歷史原因，很多社會保險基金的個人賬戶都是虛值，很難固定劃出一筆資金交由或委托給社會機構(gòu)去投資。“過去全國‘現(xiàn)付現(xiàn)收’的平均水平，只夠發(fā)三個半月的社會保險基金。”該專家稱，“正在步入老齡化人口的中國，還有一個社會保險基金隱形債務(wù)的問題亟待研究解決。” #p#分頁標題#e#
文宗瑜告訴本報，各地方“現(xiàn)收現(xiàn)付”水平差異很大，北京、上海足夠發(fā)放18個月的養(yǎng)老金，但有的欠發(fā)達地區(qū)不及過去的全國平均水平?！?/p>
據(jù)國泰君安證券分析師鐘華測算，由于社會保險基金的統(tǒng)籌賬戶是共同所有，一般不能用于投資，能用于投資的只有個人賬戶和企業(yè)年金。
根據(jù)人社部的2010 年統(tǒng)計公報，個人賬戶和企業(yè)年金賬戶結(jié)存的資金量共4848億元，加上全國有27個省、自治區(qū)的838個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市部分區(qū)縣開展國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點基金累計結(jié)存的423億元，共5271億元。如果個人賬戶和企業(yè)年金均按照30%的投資權(quán)益類的限制，其余部分投資固定收益等，可投資權(quán)益類資金共1581億元，此外，還要扣除已經(jīng)投資的部分?！?/p>
事實上，此前廣泛討論的養(yǎng)老金入市渠道并無政策依據(jù)與實質(zhì)意義。“先要有全國性的政策出臺，各地才可以操作，否則動用養(yǎng)老金就屬于違規(guī)。”上述地方官員稱?！?/p>
框架設(shè)想
養(yǎng)老金大檢查的背后或旨在搭建一個養(yǎng)老金投資運營管理的大框架——出臺相關(guān)政策。
正如文宗瑜所言，在養(yǎng)老金如何入市沒有制度與政策的背景下，誰都不敢盲目行動，或者各省出政策，或者人社部會同財政部出臺政策。加之，社會保險基金預算也在中央財政預算之列，動用社會保險基金之前，不可能不出臺相關(guān)制度，此外“入市”還得廣泛征求社會意見?！?/p>
有跡可循的是，胡曉義2月23日表示，社會保險基金投資保值的政策選擇將來一定會是綜合性組合式的，而不會是一種單渠道的狹窄的投資保值方式。
“由于社會保險基金需要財政資金兜底，最可行的方案是，人社部按照自己的‘路子’與財政捏在一起，在如何防控風險、安全第一的前提下，成立一個具有政府背景、新體制下的投資管理機構(gòu)，使結(jié)余資金有計劃地保值增值。”上述社保專家認為，“這個機構(gòu)可能與證監(jiān)會并無太大關(guān)聯(lián)。”在他看來，財政職能的全部核心在于，能隨時調(diào)劑資金，由未來具備財政職能的管理投資機構(gòu)，掌握社會保險基金的資金頭寸，有計劃地安排投資，“差錢”時，由財政承擔，且隨時可以把資金抽回來，“此機構(gòu)的模式有些像中投公司或匯金公司。”
文宗瑜建議，養(yǎng)老金的管理可以多種模式同時推進，具備條件的地方不妨自設(shè)機構(gòu)，像北京、上海等，不具備條件可委托社保基金理事會去投資?！?/p>
主張中央集中統(tǒng)一投資管理的中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，參照國外的養(yǎng)老金入市模式，國內(nèi)養(yǎng)老金入市有三種可選方案：垂直分散型，即地方省級政府作為投資主體，省級基金管理機構(gòu)作為委托人，成立省級運營機構(gòu)作為受托人；其次是中央分散型——國家成立十幾家投資公司，由各地的養(yǎng)老金選擇交給他們來運作。最后是中央集中型——中央統(tǒng)一建立一個機構(gòu)，把分散在各地的養(yǎng)老金上繳到中央，統(tǒng)一投資運營?！?/p>
目前的大致管理構(gòu)架是，人社部負責社會保險基金的監(jiān)督和管理；財政部負責社保和養(yǎng)老金的資金來源，而中央財政是養(yǎng)老金虧空的最后“埋單人”；社保基金理事會負責社保和養(yǎng)老金的投資運作?！?/p>
然而，在“制度障礙、部委協(xié)調(diào)、地方政府‘差錢’”的三座大山重壓之下，養(yǎng)老金的投資管理規(guī)范似乎前途漫漫，全國大檢查只是邁出的第一步。
